呂建德·「邁向社會投資型國家？東亞與歐洲經驗的對話」研討會（下）

Morel 博士以歐盟二十七國的資料區分上述政策措施不同而進行的福利國家類型區分，她的研究顯示：友善家庭的措施越高，女性的勞動參與率也越高。勞動參與率上升意味國家可以徵稅的稅基擴大，增加的財源又可以挹注到這類福利提供，又創造了更多（女性）就業機會。如此形成一個國內的內需經濟與良性經濟循環，特別是一個不太隨著全球化經濟波動影響的穩定在地經濟，創造在地就業機會，特別是針對婦女。

但是，Morel 博士也提醒，這個策略其實主要是強調政府社會服務（social services）提供的擴大，其成功條件是一個相當具有執行能力的地方政府。因為托兒托老設施的土地營建，維護管理與最重要的人力提供與訓練，這些都需要非常幹練的地方政府執行；同時，這也意味一個較為合理的中央地方財政收支劃分，方能賦予地方政府自行提供因地制宜地方服務方案所需的財源。其基本理念在於通過社會政策介入幫助父母兼顧工作和家庭，目的在於透過支援女性就業增加勞動力供給，以促進經濟增長，最終在於確保政府財政的長期可持續性，並避免家庭陷入貧困。

中正大學王舒芸助理教授則在兒童托育上提供一個幾乎相反的類型：高度市場化與家庭化的臺灣兒童托育照顧體系。王教授以她所收集的政府相關資料，指出臺灣在 0-2 與 2-6 歲的托育型態不是由家庭自行提供（事實上就是由祖父母履行照顧職能），就是到市場購買。前者犧牲了祖父母的退休休閒權利，品質也無法保證，後者則是過高的托育費用形成年輕人家庭的重大財務負擔。其次，王教授也發現了不同托育型態的階層化效果：由於機會成本的考慮，低所得家戶傾向於自行在家帶小孩，中產階級家戶則較有能力到市場上購買。同時，政府品項繁多的補助方案也帶來不同的重分配效果。臺灣在這裡提供了一個與上述國家在社會照顧積極投入不同的比較類型：家庭與市場主導。這個國家在社會照顧上低投入的型態與臺灣長久偏低的婦女勞動參與率，乃至近來人口學者所分析的臺灣超低生育率，之間的因果關係為何，仍然需要更為嚴謹的研究。不過，從歐洲的經驗，特別是南歐與北歐的比較，可以發現友善婦女的家庭政策在提高婦女勞參率上的不同效果。

三、「社會投資策略是一個有效的策略嗎？」：成效與限制

社會投資的主要目標之一是減少貧困的代間轉移，同時促進代間的知識傳遞。雖然當前的政策重點在於促進機會公平，但其目標也包括通過減少貧困和不平等的代間轉移創造未來收益，包括經濟和就業增長。

主要背景是新自由主義經濟政策產生了日益增長的不平等現象及勞動市場的兩極化趨勢，即一部分人受到社會保護，獲得良好的就業機會，而另一部分人則從事著非典型工作，缺乏社會保護。從長期角度看，新自由主義的策略可能導致工作貧窮的現象增加，社會與經濟兩極分化，勞動力市場充滿低能力、低品質的職業，無法在長遠情況下保持全球經濟中的競爭力。

關於福利國家的現代化，社會投資邏輯認為，福利國家的可持續性取決於未來納稅人的數量和生產力。要解決這類問題，需要能夠增加稅基的政策提高就業水準，並且增加勞動效率和品質。社會投資邏輯的優勢之一，在於指出人力資本投資能夠創造出更多更好的就業機會。社會投資邏輯同時也考慮到經濟目標，因此希望創造能夠產生收益的經濟增長形式。

J. Palmer and B. Palier 等人引用了 P. Pierson（1994）關於 New Politics of
Welfare State（福利國家的新政治）的論點，他們普遍同意，這個改革並不容易，主要是福利團體與老年人形成的既得利益團體形成改革的障礙。不過，他們也舉丹麥和荷蘭為例，說明即使在諸多限制下，福利改革仍然能夠成功的條件。

歐盟面臨高齡化社會，且正適逢中世代人口轉型期，於此時期勞動力人口居於高峰，過了此時期勞動力人口比例便下降，對於歐盟而言，目前處在重要的人口轉型期，因而引發許多學者提出不同的概念，企圖解決後工業化社會普遍面臨的問題：人口高齡化、家庭結構與勞動市場結構轉變等。

對於這些問題，許多學者提出不同的概念，企圖以整體「社會」的角度分析後工業化社會的問題，如 Lenoir（雷諾）提出的「社會排除」，該概念最早指涉未被社會安全體系涵蓋到的人們，但直至後來，該概念的範圍甚至延伸到抗貧（antipoverty）與勞動市場相關；迄今，學者對於社會排除的概念仍未有一致的共識。儘管社會排除看似為一個共同的問題，但對於其定義仍未有一致的共識，對於解決社會排除的看法也尚未停歇。

於此脈絡下，丹麥的學者Jenson 指出解決社會排除的方法之一為「社會投資」，該概念著重於整體社會：國家、家庭、社區與市場對於兒童的投資，也就是說，對於兒童的投資不應該僅是家庭的責任，更應該是全體社會的責任，因為兒童就是未來的成年人，故投資兒童就是投資未來。

一般而言，北歐國家（特別是瑞典）的社會投資政策，如瑞典，政府投資大量的支出於人力資本（human capital）與勞工的技術（skill）取得，前者是偏向一般的正式教育文憑，後者則為技術執照，除了人力供給面的培養，在勞動市場上，瑞典也透過積極勞動市場政策與照護產業的增長（儘管這個產業仍被認為具有高度性別隔離），讓每個就業者取得工作，達到相對穩定的高就業率，進而維持瑞典的財務支出。

美國Columbia University 大學的 Charles Sabel 就我們在後金融風暴時代所需要的新福利國家 A Modestly Optimistic View Of The New Welfare State（〈對於新型福利國家一個適度樂觀的觀點〉）一文，以丹麥與芬蘭的教育體系為例，主張經過數年的探索與實踐，在組織層次上這兩個國家發展了相當新型的福利國家型態，值得其他國家（特別是美國）效法與學習。這個新型福利國家不再強調重分配的功能，而是以創造力的提升為核心。在這個新典範下，社會政策不再被視為是所得重分配的工具，而是推動經濟結構轉型（從後工業到知識經濟）與促進經濟成長的一個制度媒介。

總體而言，社會投資策略認為著重於兒童青少年與婦女的人力資本與技能，對於提升經濟的競爭力是不可或缺的。但是，我們必須注意，北歐國家（特別是瑞典）有其獨特的政治與經濟環境。首先，瑞典向來由社會民主黨執政，且與工會密切結合，其政府意識型態偏左，對於社會政策的看法自當與強調理性個人責任的右派不同，勞工權力資源理論亦指出，左派與工會的結合，會反映於社會支出的增長，而此預測完全的應用於瑞典；於經濟環境上，該國採取高額稅收，以支應這個型態的社會支出。這些條件是否完全適用於東亞（特別是臺灣），以及如何在東亞創造這些條件，將是對於東亞學者的重大挑戰。

因而，雖然社會投資策略提供福利國家對於人口老化的另一個可能的途徑，但我們仍必須就其政策與外在環境仔細評估。東亞在福利政策的發展上相較於西歐是相對落後的；然而在新自由主義（neo-liberalism）興盛的年代，東亞各國政府在福利政策的態度上，仍試圖將其責任歸咎至個人或是家庭上，且政府在一切以經濟發展為主要目標的態度下，福利似乎成為了拖累經濟發展的包袱。

另外，東亞也不同於歐洲國家傳統上將福利視為一種權利，東亞政府在提供福利的角色上，可以說是扮演著相當邊陲的角色。本文希望就目前歐盟國家實行社會投資的現況，提供另一視角給東亞與我國重新檢視福利政策之態度：社會福利也可以作為一種「投資」，且重新建構個人與福利國家之間的權利義務關係。此可為臺灣與東亞福利政策發展之借鏡。（人文與社會科學簡訊 2013年12月 • 15卷1期）

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