呂建德·「邁向社會投資型國家? 東亞與歐洲經驗的對話」研討會 (上)

一、前言

在經歷了二次世界大戰之後最嚴重的經濟衰退,與持續上升的失業率及所得差距擴大問題,世界各國政府除了提出各項緊急措施以減緩經濟危機帶 來的衝擊,同時也開始考慮是否應該尋求一個更為永續的經濟成長模式。

除 了新能源的積極開發與金融監理機制的革新外,在勞動與社會政策領域也進行了許多新思維的探索。歐洲戰後的經濟在工會與社會民主政黨政治與社會權力較強的基礎上,配合了布林頓森林協議固定匯率制(Bretton Wood Agreement System),得以創造出一個兼顧成長與公平分配的有利體制。

1970 年代末期由英國柴契爾夫人所帶動的新自由主義改革主張,以私有化與市場化解決因石油危機所帶來的通貨膨脹與停滯問題。不過,新自由主義在 2008 年金融危機後也備受質疑。經濟學界最近就針對到底應該以削減政府支出, 平衡財政預算或採取擴張性政府支出,帶動投資動能進行許多辯論,即緊縮派與成長派的爭論。

另一方面,歐盟國家在人口結構上也面臨工作人口減少,以及高齡人口增加所帶來的依賴人口比失衡問題。短期的經濟危機與長期的人口結構失衡都將為世界經濟帶來不穩定的因素。我們目前似乎仍然很難斷定這是否是一個經濟典範轉移的時刻。

不過,各國在金融危機後確實正在摸索一個相當不同的經濟成長模型。歐盟執委會在今年 2 月起所推動的社會投資綱領正是這個嘗試提出新思維的努力之一。 歐盟「社會投資國家」這個想法的出現,是用來改革傳統的福利國家。 因為福利國家建立之初的社會條件已經發生變化。

在當代,不確定性占主導地位,建立在外部風險基礎上的福利制度開始瓦解。於是,積極福利(positive welfare)政策的發展,代替了傳統的福利國家,使其現代化,轉變為「社會投資國家」,主要是針對傳統強調結果平等的舊型福利國家進行檢討。

他們認為,傳統福利國家強調重分配的設計,並且向老人與年金過度傾斜的問題可 能會導致對於青年世代及婦女就業不利的影響。他們的分析都指向,在 21 世紀福利國家如果還要繼續維持的話,必須進行改革,改革的方向必須向年輕人與婦女傾斜。

不過,這個改革並不容易,主要是福利團體與老年人形成的既得利益團體形成改革的障礙。然而,以丹麥和荷蘭為例,說明即使在諸多限制下,福利改革仍然能夠成功。

另一方面,東亞福利國家則是被視為「生產性福利國家(Productivist Welfare state)」。東亞新興工業國家,在經濟發展的追趕過程中,勞動市場必須從以初級產業為主的勞動市場結構轉變為以二級產業或是三級產業為主的工業社會,此工業化過程,需要透過國家干預政策促進此一勞動商品化的過程。


因此,Ian Holliday(哈樂地)或是其他東亞學者,認為東亞生產性福利國家的特色即是著重於具有生產性質的教育和健康。所以,在此一情況下,東亞生產性福利國家的社會政策是從屬於經濟發展底下,而非具有獨立的性質。

不論是歐洲社會投資福利國家或是東亞生產性福利國家,生產性的社會政策,包括如人力資本形成政策或積極勞動市場政策,都是政策核心領域。 雖然,有此一側重生產性社會政策的共同性質,兩者卻鮮少被有系統性的比較。在歐洲福利國家改革過程中,東亞生產性福利國家亦曾經被論及過,並且認為是歐洲福利國家改革的典範之一。

這樣的觀點僅僅著眼於東亞生產性福利國家的低社會支出及高教育支出的特點,忽略了東亞生產性福利國家的其他特色。事實上,歐洲社會投資福利國家,更是著重在所得保障策略上, 以同時平衡勞動市場彈性化及所得安全化;亦側重對生命歷程概念的應用, 而著眼於未來,而非現在;更重要的是,對家庭政策的重視,期待藉此能夠 平衡工作與家庭責任,並且提高女性的勞動參與率。

然而,這些差異性並沒有真正被系統性的比較或是經過經驗性的論證。


二、社會投資國家:理念與政策

1990 年代中期開始,英國的社會學者 Giddens 提出第三條路(The Third Way)的理念,認為歐洲福利國家的轉型必須超越傳統左派與右派之爭,並導入「社會投資(social investment)」的理念,重新定義經濟與福利之
間的界線。

在第三條路中,福利不再被單純視為是反生產性的政策,而是生產性的。這一看法於 2002 年時,在 Esping-Andersen 所出版的著作中,更進一步的強調新型福利國家建立的必要性與策略。歐洲福利國家在面臨內部危機(如人口老化、少子化、女性就業增加等)和外部危機(如全球化、歐盟整合和金融危機)時,傳統建立在凱因斯式總體需求管理的福利國家模式,必須轉型為社會投資福利國家,以適應因為知識經濟及後工業化所興起的新社會風險。此一轉型過程已經成為目前歐洲福利國家研究中最熱門的議題之一。

例如 2011 年 Natalie Morel(納塔莉.默芮)及其同僚所編著的著作 Towards a
Social Investment Welfare State? (《邁向一個社會投資型的國家?》),乃針對歐
洲福利國家轉型為社會投資福利國家的專門著作。他們認為歐洲福利國家轉型為社會投資福利國家的過程,即是將社會資源逐漸的引導到具有生產性的社會政策,如人力資本形成的政策(教育或訓練)、積極勞動市場政策、家庭政策等等,以便藉此提高勞動參與率。

近來在歐洲所廣泛討論的社會投資(Social Investment)策略是否適用於臺灣?臺灣目前正面臨高齡化社會且適逢中世代人口轉型期,目前勞動力人口仍居於高峰,過了此時期勞動力人口比例便下降。對於臺灣的福利國家而言,目前有必要提出不同的改革藍圖與策略,以解決後工業化社會普遍面臨的問題:包括人口高齡化、勞動市場結構轉變與少子女化等問題。

透過歐洲學者及東亞學者的交流,互相了解歐洲社會投資福利國家與東亞生產性福利國家的共同性與差異性,藉此啟發臺灣在未來社會政策改革上的新思考。同時,能夠透過此交流,在學術上發展出一套系統性的比較方法來檢視東亞與歐洲福利國家的差異性。這是目前學界中,相對缺乏的領域。

這次由中正大學社會福利學系所舉辦的「邁向社會投資國家?:理念、制度及策略」國際研討會,邀請法國 Centre d’Études Europeennes 的研究員Nathalie Morel 教授及法國國家科研中心研究員、法國和歐洲社會保障制度研究專家 Bruno Palier,還有前英國倫敦政經學院訪問教授、現任教於韓國Kangnam University(江南大學)的 Kim Soo-Wan(金淑婉)教授參與研討會,討論近來在歐洲與美國所廣泛討論的社會投資(Social Investment)策略。

次研討會旨在就社會投資方法的基本理念與相關政策進行討論。我們在這次研討會所關心的問題在於:社會投資邏輯能否回應社會挑戰,例如人口結構的變化、不平等現象的加劇、失業、金融危機的影響等問題。討論中認為,這類政策設計不僅可以突顯對社會政策的品質要求,也可以成功的與其他政策組合,以減少社會保障及性別平等方面的不公正現象。

韓國的 Kim Soon-Wan 認為社會政策應該同時包括積極性與消極性。積
極性社會保障的目的在於幫助個體進入勞動市場;而消極性的社會保障則在於將個體排除於勞動市場外。積極保障為積極性勞動市場政策(ALMPs)的重要構成要素。儘管設計略有不同,然而 ALMPs 致力的方向皆一致─失業。而此相較於其他勞動政策之所以重要,在於 ALMPs 直接由勞動市場進行失業問題的干預。此外,「彈性安全」與「促進就業」兩策略亦有助於ALMPs 的補充。不過相較於 ALMPs,兩者並不直接與勞動市場產生互動。

相較於著眼於勞動市場的積極性保障;消極性保障則著重正式社會安全
體系。再者,有別積極性保障有助個人所得的回收;消極性保障在於透過福利津貼補償所得。而消極性所得補償又可分為「反應式(reactionary)補償」與「預先式(anticipatory)補償」兩種。

換言之,相較於希望促進個人重返勞動市場的 ALMPs,回復式補償的失業津貼不僅造成個人重返職場之動機的降低;尤有甚者,預先式補償更是如同早期與年齡、健康相關的退出路徑,直接將個人由勞動市場中移除。

在這兩天的密集討論中,與會學者對於社會投資的概念緣起、各國實施
情形比較、所需的制度前提與具體推動策略等議題進行了相當深入的討論。法國學者法國政治科學院(Science Po)的 Bruno Palier 認為這個新型態國家是歐洲從後工業經濟轉型到知識經濟型態所必須的轉化過程。Nathalie Morel 則認為知識經濟需要更多高技術養成的勞工,但同時為了因應婦女勞動參與率的提高,必須在家庭政策上更多著墨以因應家務勞動與家庭照顧(托兒與托老)的需求,這就是近年來歐盟所強調的家庭與工作平衡措施(balancing family and work)。

延續閱讀~~

《首爾社會創新考察團》回顧 PART 1

《首爾社會創新考察團》回顧 PART 2

《首爾社會創新考察團》回顧 PART 3

不要再把「社會使命」當行銷亮點了


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