朱鋒:台菲漁業沖突凸顯東亞海洋維權困境

台灣漁船“廣大興28號”5月9日遭菲律賓海岸警衛隊軍艦追趕和掃射,造成船上台灣漁民洪天石被殺慘劇所引起的沖擊波還在延續。

台灣方面不滿菲方所持態度,5月15日啟動對菲兩批11項制裁措施,繼續對馬尼拉施壓。台灣軍方和海巡部門則從16日開始在台灣島南方海域舉行聯合演習,以展示護漁實力與決心。與此同時,菲律賓總統阿基諾已指派馬尼拉經濟文化辦事處主席(MECO)佩雷斯(Amadeo R. Perez)作為總統特使赴台道歉,但佩雷斯顯然在台灣遭到冷遇。不僅台灣拒絕委派高層官員會見佩雷斯,甚至傳出台灣當地酒店以客滿為由拒絕佩雷斯入住的新聞。16日,台灣聯合檢查組也飛臨馬尼拉對洪天石被殺事件進行實際調查。

此次台菲漁業沖突事件究竟以什麽樣的方式平息,斷言還為時尚早。然而,可以肯定的是,不管此次爭議如何結束,其影響將遠遠超越台灣和菲律賓的關系,並對東亞的海洋維權和領土爭議產生沖擊波。

台灣漁民被殺事件目前還沒有完整的調查結論,但基本可以判定的是菲律賓海岸警衛隊艦只和人員的野蠻執法、濫用暴力和在護漁行為中非法使用武器。“廣大興28號”出現在台菲重疊專屬經濟海域(簡稱EEZ)的菲方一側,菲律賓有權進行執法管轄,但在“廣大興28號”沒有任何危險行為的狀態下肆意開槍射擊,給“廣大興28號”船體留下52個彈孔,並直接導致台灣漁民死亡,菲律賓海岸警衛隊的素質和心態可見一斑。

2006年已經出現過台灣漁船被菲律賓海岸警衛隊野蠻執法和致人死亡事件,現在又是菲律賓濫用暴力打死台灣漁民,馬尼拉政府一開始還輕描淡寫,想要敷衍了事,台灣朝野的震怒完全可以理解。目前正是黑鮪魚捕撈季節,漁民要在海上討生活,菲律賓執法人員則要護漁維權。但竟然出現如此血腥的事件,濫用暴力的菲律賓執法人員必須受到嚴懲。

此次事件也揭示了中國和菲律賓在南中國海主權爭議背後常常被人忽視的細節。2012年4月中菲黃巖島對峙,菲律賓出動軍艦對中國在黃巖島捕魚漁民進行強制攔截和暴力執法。近20年來中國漁民不斷抱怨受到菲律賓軍艦和海岸警衛隊的野蠻對待。

中國漁民受到的侵權傷害和菲律賓海岸警衛隊在爭議海域粗糙的行為,客觀上促成北京下定決心,在黃巖島對峙之後封鎖黃巖島漁場入口、禁止菲律賓漁民和公務船只再度接近黃巖島。中國的海監和漁政執法船只已經不允許菲律賓靠近黃巖島15海裏的周邊區域。北京的這一行動確實“夠狠”,對於曾長期使用黃巖島漁場捕魚為生的菲律賓漁民來說或許未必公平,但菲律賓海岸警衛隊的臭名昭著的野蠻執法行為,一直就是激化中菲南中國海維權沖突升級的原因之一。

中、菲、台之間的南中國海和東海漁業糾紛,本應通過政府之間的外交和行政技術管道以對話解決。台灣和菲律賓在東南中國海域只有“暫定執法線”,並沒有明確的漁業協定。中國和菲律賓之間由於長期存在的主權糾紛和“九段線”的模糊狀態,甚至連“暫定執法線”都沒有,更遑論“漁業協定”。缺乏在南中國海和東海海域的法律架構以澄清各自的海洋權利界限,漁業執法上的爭執和惡性事態今後仍將難以避免。

一旦媒體曝光這些漁業執法糾紛,再加上菲律賓海岸警衛隊行為太“糙”,必然上升為嚴重的外交和社會風波,激化各自的民族主義情緒的激烈對抗。其結果,不僅漁民成為台灣海峽兩岸與菲律賓漁業糾紛的人質,政府在洶湧的民意推動下也只能恃強鬥狠。漁業糾紛不僅惡化政府間關系,更有可能引起新的安全沖突。台灣馬英九政府5月16日派出台灣最大的紀德艦越過台菲“暫定執法線”25海裏,彰顯台灣動用軍事力量護漁的決心;中國大陸也隨即出動艦隊呼應台灣對菲律賓進行“武力抗議”,一時間南中國海水域“中國力量”洶湧澎湃。

“廣大興事件”對台海兩岸如何提升和落實在南中國海共同護漁維權將具有積極作用,但台北難以在兩岸聯手海上維權問題上尋求突破。馬英九政府已透過溝通管道,婉拒了中國大陸要在追查洪石成被殺事件上協助台灣對菲律賓施壓的好意,台灣陸委會也強調這是台灣自己的事務。但中國外交部和國台辦在第一時間內對該事件做出表態,要求菲律賓追查事實真相和嚴懲兇手,對於提升台灣民意中大陸的形象具有積極作用。

受訪的台灣漁民一句“有時在南中國海捕魚掛大陸旗比掛台灣旗管用”的說法,更是凸顯了一個崛起的中國有助於維護台灣權益的事實。然而,中國大陸短期內恐怕難以實現兩岸在東亞爭議海域上加強合作、協調步調、共同維權的目標。


與大陸攜手
一定得罪美國和日本


馬英九深知,借助大陸力量為台灣漁民維權固然重要,但與大陸攜手出擊則一定得罪美國和日本,這會實質性地削弱台灣在美日安保體系中的地位。菲律賓作為美國的東亞軍事盟國,南中國海問題的主權訴求一直有美國撐腰。如果“廣大興事件”讓台海兩岸聯手打擊菲律賓,不僅會模糊美國南中國海戰略集中施壓北京的“目標視野”,更可能增強中國大陸在與菲律賓和越南爭奪南中國海主權上的強硬立場。這是美國最不希望看到的。

台灣漁民洪石成被射殺之後,美國國務院發言人的立場一直是勸解各方冷靜和克制,想在台灣和菲律賓之間一碗水端平,甚至連對台灣漁民被殺表示遺憾的話都沒有說過。目前台灣安全戰略中依然牢牢把持“聯美和中”的路線,在安全上對美國的仰仗和依賴不可替代。馬英九即便知道台灣民意有加強與中國大陸合作來鞏固台灣海上維權利益的訴求,但想要和中國大陸真正啟動實質性的海上護漁維權合作,恐怕仍將假以時日。4月10日台灣和日本簽署釣魚島漁業協定,就是台北拒絕與中國大陸聯手“保釣”,在各方關註中平衡台灣立場,要以自己的力量獲得爭議水域漁業利益的典型。

然而,連日來海峽兩岸同聲譴責菲律賓射殺台灣漁民的暴行,對於馬政府推進與大陸海上維權合作已構成民意壓力。菲律賓阿基諾政府在處理與台灣漁業糾紛時恪守的“一個中國”立場,更是讓台灣顏面無光。以往菲律賓對拘押越界捕撈的台灣漁民以及台灣犯罪嫌疑人一律送交大陸的“一中”政策,和此次集中在菲律賓駐台文化辦事處架構內處理菲台糾紛的做法,確實讓台北有口難言。對菲的11項制裁和動用軍艦示威也讓台灣,終於有了對馬尼拉恪守的“一中”原則出一口惡氣的味道。

但台灣對菲律賓的軍事示威更難以讓馬尼拉提升對台政治接觸層級的靈活度。未來台菲漁業爭議和“一中”框架內的接觸層級限制等問題,如果繼續糾纏在一起,事實上不利於台灣的利益訴求。倘若菲律賓根據“一中”政策願意與中國討論菲律賓和台灣之間的漁業協定,那更是在猛扇台北的臉了。

台灣此次對菲律賓射殺漁民事件的憤慨固然可以理解,但在現有東亞政治框架內,台灣只是簡單地想要在自己的立場上面對日益覆雜的海上護漁和維權活動,其難度非常大。如果台北能夠下定決心,和中國大陸未來的政府接觸中就海上維權活動建立某種信息交流、行動協調的機制,既是對兩岸關系一種推動,也是兩岸關系中“人民利益優先”思路的積極回應。或許,這樣的做法也能給台灣想要尋求菲律賓“一中原則”框架內靈活度的“台灣籌碼”。筆者真誠地希望台灣政府能面對5月9日的慘劇,在兩岸關系上有“新思路”。

如果南中國海爭議台灣在操作上“遊向”中國,菲律賓則會加速“遊向”美國和日本。洪石成被殺事件一旦加劇東亞海上利益紛爭的地緣政治分裂,這是誰都不願意看到的。其實,最近中國和菲律賓也在南沙群島的仁和島問題上有漁業執法對峙。倘若菲律賓海岸警衛隊打死的是一名中國漁民,恐怕事態將會鬧得不可收拾。中國大陸是否會由此對菲律賓占領的南沙島嶼發動“奪島”軍事行動也未必可知。

至少,在中國大陸目前高昂的民族主義情緒面前,菲律賓“粗糙”的海上執行行動,最好有所反思和急需收斂。

 

作者是北京大學國際戰略研究中心副主任

來源: 聯合早報(收藏自愛思想網站2013-05-21 )

 

 

 

 

 

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