（二）規劃編制思路有偏差

現行的文化產業規劃模式奠基於計劃經濟時期，隨著經濟體制的市場化轉型，其弊病逐漸暴露無遺。我國各級“十一五”文化產業發展規劃的編制較多地延續了以往計劃經濟體制下的發展計劃生成模式。文化事業的計劃編制意識依然牢牢地紮根於規劃編制者的頭腦中。從目前一些地方制定的文化產業規劃看，編制機構對“文化事業”與“文化產業”之間關系的認識依然存在偏差，潛意識裏仍然認為文化事業與文化產業的關系是簡單的主從關系，文化事業的重要性遠遠高於文化產業，文化產業只能依附於文化事業而存在。由於文化事業與文化產業關系認識存在誤區，並且，中國的文化產業發展迅猛、數據滯後，研究成果不足以支撐政府部門的決策，政府部門不得不使用早已習慣的計劃經濟的思維模式規劃文化產業，導致文化產業規劃被淹沒在文化建設（發展）規劃中，籠罩在文化事業規劃的光環之下。

文化事業與文化產業之間孰重孰輕，是分是合？這一看似簡單的問題背後，暗含的是如何看待政府的主導作用的問題。顯然，現階段我國文化產業的發展還離不開政府的主導作用。我國文化產業是在文化事業的基礎上發展起來的，單純依靠市場發展文化產業，因市場機制本身存在著先天的缺陷，文化產業要想健康快速做大做強不太可能，特別是在我國文化領域，中國的文化機構大部分還是事業單位，或是從事業單位脫胎轉制而來，這種情形下，政府的作用不是發不發揮的問題，而是如何進一步發揮、如何合理有效發揮的問題。更何況文化產業規劃本身就是政府發揮主導作用的一種方式。一言以蔽之，就文化產業發展來說，政府當然要發揮其主導作用，不能將其完全拋向市場，但又不能越位，把應該交由市場調控的部分由政府越俎代庖完成，文化產業成了文化事業的一個分支，由此造成文化產業規劃編制過程中的諸多問題。

再者，建立在不同利益群體之間博弈基礎上的規劃不一定符合社會發展理性。各相關部門常常從部門利益出發提出規劃意見，至於規劃是否符合文化產業自身發展規律和社會公共利益就被置於次要地位。出於政績和部門利益的考慮，規劃的落點自然就放在了最容易看出成績的重大工程之類的硬件設施上，甚至把目標設在已經實現的基點上，原地踏步。上述把首都分別打造成為國家某種文化產業中心之類的文化產業發展目標即為明證。結果造成規劃目標定位不清，規劃目標失當在所難免。

（三）規劃編制管理不到位

文化產業分屬於不同的行業管理，相關規劃需要協調不同的部門共同編制。受制於目前條塊分割的行政管理架構，我國文化產業專項規劃的編制，經常是由宣傳部（文產辦）或文化部門牽頭，然後相關職能部門共同參與編制，不少省市還成立了相應的文化產業協調機構，然而，由於部門協調機制尚不健全，部門間協調機制在文化產業規劃編制過程中往往演變成為謀取部門利益的手段，再加上協調機制內各相關部門的權責不夠明晰，牽頭部門若與相關部門平級，監管乏力，失去了協調機制本來的目的和意義，導致規劃編制中出現銜接障礙等問題。並且，協調本身沒有建立起長期有效的協調配合機制，一旦規劃編制工作完成，部門之間的協作關系即迅速變化甚至終結，不能對編制實施過程進行動態的跟蹤監管，也就不能有效評估因編制因素造成的實施問題。

對於“十一五”規劃編制工作的監督管理主要依據是國家級、省（區、市）級、市縣級政府頒布各級政府發布的關於“十一五”規劃編制工作的意見。全國人大及其常委會的監督檢查，對中期報告和規劃修訂的評估審批也都是原則性規定。無論規劃編制有什麽偏差都很少見國家或地方因此對“十一五”規劃做出修訂，中期評估報告的內容大多體現在為下一個五年規劃的決策、編制提供參考意見上。由於用語模糊，彈性大，隨意性強，沒有納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，根本談不上對規劃編制評估和管理，對編制沒有約束力，結果各級相關部門改進編制工作的動力不足，依然照搬過去經驗，沒有徹底清除計劃經濟時代的某些不當做法，缺乏對編制工作本身和實施效果的評估，規劃的實施實際上是處於監管無力的狀態，規劃編制的作用和效果無法從規劃實施評估中表現出來，規劃編制的管理不到位就難以避免了。

（四）規劃編制研究基礎薄弱

目前國際社會尚未形成統一的文化產業定義和行業劃分標準，各國之間對文化產業的概念內涵、行業範圍、統計口徑等均存在差異。再加上文化產業在我國的發展歷史不長，文化體制改革處於進行中，理論研究相對滯後，前期調研不充分，造成了規劃制定困難。文化產業發展的戰略環境、發展模式、產業結構、業態、布局、重點項目等均需要大量基礎性研究。並且，文化產業內部的行業種類繁多，數據統計水平參差不齊，評價數據統計體系和指標評價體系尚待完善，尤其是指標評價體系更是如此。科學合理的指標體系是產業發展規劃的重要組成部分，它既是對產業發展狀況進行綜合評價的依據和標準，又是確定規劃目標、編制產業發展規劃的基礎和前提，是產業發展規劃具有可操作性的首要保證，產業發展規劃的基本思路、目標、內容與規劃方案都必須通過一系列的規劃指標來進行量化和具體化。“十一五”規劃的目標用語模糊的根源就在於指標評價體系缺失，直接導致了相關研究人員很難掌握文化產業發展的基本面，不能清晰預測文化產業的未來發展脈絡，規劃目標只能指向建構出來的理想主義的終極藍圖或者較容易實現的基點。

（五）編制隊伍建設尚待加強

文化產業涉及面廣，牽涉眾多學科和領域，要求規劃編制人員必須具有較高的素質，具備合理的知識架構，既要有敏銳的政治頭腦，又要有深厚的文化底蘊和積澱，還要有產業經濟學背景，懂經營，會管理，然而，“十一五”文化產業編制團隊中，這樣的綜合性、覆合型編制人員卻不多見，更多的編制人員“只及一點，不及其余”。一般來說，政界的編制人員政治意識較強，但文化積累和產業意識欠缺，編制規劃往往成為禦用型研究，受自身利益的掣肘和專業水平的限制，他們不易對文化產業作出客觀的評價。而文化研究者諳熟文化發展規律，但往往缺乏產業意識，有時甚至還排斥產業思維。這類研究人員自身相當缺乏產業經濟的理論和實踐，而文化產業的特殊性要求研究人員在進行分析研究時必須加入經濟學的分析元素，導致這些研究人員在編制文化產業規劃時心有余而力不足。業界和經濟學界擅長產業思維，但又容易忽略文化生產和傳播的特殊規律。同時，編制人員的素質問題不僅僅體現為個體局限，而且表現為團隊缺陷，整個編制團隊知識結構不合理，理論與實踐的脫節的問題突出，導致規劃編制問題頻出。