——解讀“十三五”規劃綱要第九章實施人才優先發展戰略

2016年3月，全國十二屆人大四次會議通過了我國“十三五”時期經濟社會發展規劃綱要。本次“十三五”時期的經濟社會發展目標，首次加入了“創新驅動”，並在“實施創新驅動發展戰略”下提出“人才優先發展戰略”。

 我國各個時期人才工作布局，均是基於對國際國內形勢的分析判斷作出規劃。20世紀初期，我國全面建設小康社會，急需培養集聚更多的專業技術人才。我國“十五”時期的人才工作以人才總量的增加作為主要目標。經過10年發展，我國人才工作按照人才強國戰略的增總量、調結構、培養各類人才隊伍的方向持續推進。“十二五”時期，我國出台《國家中長期人才發展規劃綱要 (2010--2020年)》將人才工作推向新的歷史高度。

 進入“十三五”時期，我國面臨的國內外形勢有了新的變化。對內，我國GDP 增速放緩，轉型壓力增大，需要發展科技創新，帶動以加工貿易出口為主動力的經濟結構。對外，我國海外直接投資首次超過來華直接投資，面臨更加激烈的國際人才競爭。我國“十三五”時期的人才戰略，必將放眼於全球，不僅以人才培養為主線，更要輔助以人才集聚、人才引進等措施。

 在國際人才競爭中依然處於弱勢地位，國際人才集聚能力依然落後，發達國家人才政策不斷開放，國際人才競爭愈加激烈，將進一步影響我國國際人才的集聚和發展。2014年11月20日，美國總統奧巴馬直接頒布行政令和移民改革計劃，表示將會簡化合法移民的步驟，為STEM（科學、技術、工程和數學）專業的外國留學生在畢業時附贈“綠卡”。奧巴馬在北京APEC 會議期間還宣布，對中國公民開放10年赴美多次往返簽證。2014年6月12日，日本參議院通過新修正案，規定擁有符合高級技術資格的外國人，住滿3 年就可以申請日本永久居留權，而不是以前需要住滿10年的要求。日本首相安倍晉三還宣布在日本設立“國家戰略特區”，為外國創業者提供創業時所需的行政和民間所規定的手續的統一辦理渠道。2014年8月11日，英國將實行專門針對中國的簽證便利化措施--24小時超級優先服務簽證，提交申請後可在24小時內得到受理並獲得結果，吸引了更多的中國人才赴英國工作或開展商務合作。2014年2月6日，加拿大正式對中國公民單方面開放10年赴加多次往返簽證，每次可停留長達6個月；2015年初，又與中國互發10年有效簽證，這一系列的改革措施都在向我們傳遞著一個信號：各國對於吸引外來人才的熱情依然高漲，人才政策的開放度不斷提升，而相比之下，我國人才政策開放程度還有更大提升空間。

 面對激烈的國際人才競爭， 服務於國家改革開放的大局，“十三五”期間，我國需要站在全球視野高度，加快人口紅利向人才紅利轉變，加快建立創新型人才隊伍，聚天下英才而用之，為建設創新型國家提供人才保證。

 分析“十三五”經濟社會發展規劃綱要，可以看出，此次人才優先發展戰略的舉措，都圍繞“創新”這一目標，以人才作為未來五年經濟社會轉型、實現民族覆興的根基與希望。我認為，此次人才優先發展戰略的特點還包括如下幾點：

 一、更強調人才制度創新

 黨的十八大報告和十八屆三中全會都指出，我國要建立“具有國際競爭力的人才制度優勢”。此後我國進行了一系列的國際人才制度改革。以外國人才制度為例，過去的一年，我國人才制度改革力度非常大。重要的改革有如下幾個：2015年3月23日，《中共中央、國務院關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若幹意見》指出，要探索建立技術移民制度，吸引海外高層次人才。2015年6月9日，公安部擴大了申請在華永久居留外國人工作單位範圍；2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》。

 同時，一些新的、極具創新性的政策，已經開始在國內試點。在美國、加拿大、澳大利亞以及歐洲發達國家，向外國人才發放工作簽證、永久居留證已經成為向移民發放的一種“福利”。像上海在2015年5月出台、北京在2016年1月出台的人才新政20條，有很多制度已經與國際接軌了，很有國際競爭力。目前，在上海年薪60萬元以上、北京年薪50萬元以上即可被認定為人才，外籍博士畢業在京工作連續4年，就可以獲得“綠卡”；外國留學生畢業後允許在這些地方就業、創業；甚至外國畢業的外籍學生都可以來北京實習。我國也開始通過簽證“綠卡”向外國人發放“福利”。

 在國務院、中央辦公廳和公安部等中央部門推動下，預計今年和明年，全國各地對外國人才放松出入境和居留的限制將在全國範圍內展開，中國的人才市場中將有越來越多外國面孔。

 二、主基調更加開放

 新一屆黨和國家領導人的人才觀，為我國“十三五”期間的人才政策進一步開放奠定了基調。習近平總書記在各種場合多次提及“國際人才”，提出“擇天下英才而用之”的人才觀。我曾經在2014--2015年向中央提交在“十三五”時期實行更加開放的人才政策的建議，其中包括擴大外國人才永久居留人群範圍、降低“綠卡”門檻、吸引和留住外國留學生、向國際組織輸送人才等建議。“十三五”規劃綱要中，不僅重提“構建有國際競爭力的人才制度優勢”，而且提出培養“有國際視野的黨政人才”、“完善外國人永久居留制度”、“擴大來華留學規模”、“培養推薦優秀人才到國際組織任職等”。這些新的觀點被中央采納，說明了黨和國家領導人在未來五年內，培養國際人才的決心。這些國際化制度的改革，將是“十三五”時期人才制度改革的一大亮點。

 三、重視打破人才跨界流動的壁壘

 鼓勵和支持人才流向西部地區和基層崗位一直是我國人才工作的重要方面。“十三五”規劃綱要中首次提出提高人才“社會橫向和縱向流動性”，保證人才上升通道，形成人才跨行業、跨地域流動自由態勢。綱要中特別提出促進人才在“不同性質單位”之間流動，暗指人才在體制內外的流動壁壘將會打破。目前，我國公務員、事業單位和國有企業人才制度過於封閉，人員薪酬制度、科研管理制度滯後於社會發展，無法滿足人才個體和單位集體的需求。“十三五”期間，推進事業單位和國有企業人事制度改革，將是一項重要的工作。

 四、重視“高精尖”人才的推動力和高技能人才的支撐力

 “十三五”規劃綱要中首次提出要“推動人才結構戰略性調整，突出‘高精尖缺’導向”，實質上是寄創新驅動發展的最大希望於高層次人才。一方面，高層次人才需要在本土加大培養，同時也需要開發外來智力。目前，我國高層次人才流失問題依然嚴峻。2014年底，中科大發起的調查顯示，36年來，中科大少年班培養的超過202位教授中，有185人仍然留在海外。據2011年美國能源部研究所一項數據調查，獲得科學與工程類博士學位的學生依然滯留在美國的比例，中國博士畢業生2011 年為85%，高居第一，比日本、韓國的滯留率高出一倍還多。同時，這部分人才是可以被吸引回國和集聚來華的。中國與全球化智庫發布在社科文獻出版社的《海外華僑華人專業人士報告》藍皮書研究數據指出，我國目前共有海外華僑華人專業人士400多萬人。這部分海外人才大部分為高學歷人才，本科以上學歷的占80%，碩士以上學歷的占44%。如何吸引這些海外高層次人才回國服務和為國服務，是我國人才政策面臨的重大課題。

 “十三五”規劃中列出6 項未來五年將要實施的重大人才工程，其中一項是關於高技能人才的“國家高技能人才振興計劃”。2011年7月6日，中央組織部、人力資源社會保障部發布《高技能人才隊伍建設中長期規劃（2010-2020年）》，是中國第一個高技能人才隊伍建設中長期規劃，但是出台國家層面的高技能人才重大項目，在五年規劃中是首次提到。高技能人才是我國創新過程中不可缺少的力量。據麥肯錫的預測，我國技能人才缺口約有2400萬。2016年，“工匠精神”首次出現在政府工作報告中。我國人民對消費品質量要求提升，要求增加高質量、高附加值的商品供應。德國、美國率先引領的工業4.0智能工業時代，個性化、定制化產品將成為未來主要的消費品。我國尚未在加工制造水平上趕超歐美，在智能化、個性化和定制化產品時代，更將落後於發達國家。目前我國弘揚的“工匠精神”，實質也是“十三五”時期培養高技能人才、為產業升級提供支撐的理念。

 文章選自《中國與全球化智庫》2016年4月刊總58期（愛思想網站2016-06-22）