——從“現代學徒制”試點談起

摘要：職業教育改革的頂層設計應超越以往一般的改革措施，體現作為頂層設計的科學性與可行性。結合我國職業教育的病竈，職業教育改革頂層設計應從體制變革入手，切實解決企業深度參與職業教育的問題，從而為包括“現代學徒制”在內的技能性人才培養模式的實施提供基礎性條件。


在我國職業教育基本完成規模擴張任務、尋求內涵發展的今天，如何通過頂層設計深化職業教育改革是擺在我們面前的一個重要問題。那麼我國職業教育到底需要什麼樣的頂層設計？本文試圖以“現代學徒制”試點為個案，就職業教育頂層設計所涉的一些基本問題進行討論，以期對我國職業教育的改革與發展做一些基礎性的工作。


一、作為頂層設計的“現代學徒制”試點

近年來，頂層設計開始較多地被用於與改革相關的社會治理範疇。一般認為，頂層設計是指以全局視角，自上而下地對政治社會治理的各方面、各層次、各種要素進行統籌考慮，確定目標並為其制定正確的戰略、路徑，以解決深層次的矛盾問題。簡言之，頂層設計是指統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。[①]。

很顯然，作為社會治理意義上的頂層設計概念的提出是我國改革發展到一定程度的產物。三十年來，我國經濟體制、行政體制等領域的一系列改革取得了許多重大成就。但客觀地說，改革的力度和深度與當前經濟社會發展的總體要求相比仍然存在較大的差距。以職業教育而言，改革開放以來的三十年裏，我國職業教育發展實際上是按照“先做大、後做強”的思路來進行的。因此，發展尤其是規模發展在很大程度上取代了實質性的改革。 在此情勢下，以改革為名的諸多職業教育政策、規劃、工程並沒有清晰的思路，也沒有明確的方向。

筆者認為，職業教育領域的改革至少存在以下幾個方面的問題。一是封閉性。在整個教育體系中，職業教育是與經濟社會發展聯系最緊密的教育類型。但是，較長時期以來，職業教育的調整與改進總是局限於職業學校內部進行。在教育主管部門主導的情況下，難以有效地聚集相關因素的發展合力。二是碎片化。改革的總體思路不足，也缺乏改革的總體協調機制。在體制改革過程中，對職業學校改革的措施較多，對如何推進政府、學校與企業關系的政策、措施少；而且，即使在政府與學校之間，各項改革都是分散推進，相互銜接不夠，改革呈現出一種分散化、碎片化的特征。三是形式化。作為發展中國家，在發展其職業教育過程中，學習與借鑒教育發達國家的基本經驗本無可厚非。但是，在缺乏必要的前提條件下，盲目去學習他國經驗很只能導致簡單的、形式上的模仿與移植，很難達到預期的效果。

經過三十多年的發展，我國職業教育規模的擴張已經沒有多大的空間了。相應地，那種規模的、粗放式的發展模式必須改弦易轍。同時，長期以來制約職業教育發展的質量問題沒能得到實質性的解決，由此所衍生的問題越來越多、越來越覆雜。因此我國職業教育的改革與發展迫切需要一種更高層、更全面的發展眼光和更科學、更系統的設計體系。對此，有論者指出，在機遇和挑戰之間徘徊的職業教育最為缺乏的不是別的而是“頂層設計”。[②]

基於社會對於頂層設計的期望，新一屆中央政府開始對職業教育改革進行了新形勢下的新思考、新嘗試。尤其是在2014年全國職業教育工作會議之後，一系列旨在深化職業教育改革的頂層設計先後出台。其中，一個付諸實施的重大舉措便是在全國範圍內開展“現代學徒制”的試點工作。無疑，這種自上而下的開展一種新的人才培養模式試點的工作力度是以往所沒有的。

2014年2月26日，李克強總理主持召開國務院常務會議，確定了加快發展現代職業教育的任務措施，提出“開展校企聯合招生、聯合培養的現代學徒制試點”。2014年5月，國務院發布《國務院關於加快發展現代職業教育的決定》，指出：“開展校企聯合招生、聯合培養的現代學徒制試點，完善支持政策，推進校企一體化育人。”[③]緊接著，教育部於2014年8月發布《關於開展現代學徒制試點工作的意見》，人社部、財政部也於2015年7月《關於開展企業新型學徒制試點工作的通知》，具體部署現代學徒制的試點工作。國家部委關於“現代學徒制”的試點實施方案出台後，得到了社會的廣泛回應。據統計，“目前，行業、企業、職業院校總計超過5000家。”王揚南透露，其中，申報參與試點的單位有1100多家，地市級政府20余家，院校超過1000所，參與申報的企業超過4000家。[④]

作為一種人才培養模式，“現代學徒制”是傳統學徒培訓與現代學校教育相結合、企業與學校合作實施的職業教育制度。“現代學徒制”起源於聯邦德國的職業培訓，二戰後逐步形成配套的國家制度。目前，大多歐州國家都建立了或正在探索建立適合新時期的“現代學徒制”系統。德國“現代學徒制”實施普遍，制度規範，企業參與度高，500人以上的大企業學徒制參與率高達91%。瑞士學徒培訓制度完善，學生在完成義務教育後，約有2/3的人進入職業教育體系，其中4/5參加學徒制，剩余1/5 進入全日制職業學校。英國把開展“現代學徒制”作為實施國家技能戰略的重要途徑，政府的教育戰略報告《世界一流學徒制》宣布，要讓學徒制學習成為16歲以上青年的主流選擇。意大利建立了全球教育層次最高的學徒制，以法案形式規定學徒合同同樣適用於博士研究生。根據歐盟2012年的報告，在27個歐盟成員國中，在中等教育層面開展了嚴格意義“現代學徒制”的國家有24個，另有14個國家在高等教育層面開展了廣泛意義“現代學徒制”。

我國學者的研究表明，盡管各國開展現代學徒制的形式具有一定的差異，但“雙重”身份、“雙元”育人、工學交替、實崗培養的內在本質是一致的。[⑤]從純理論意義上講，基於“現代學徒制”這一基本理念的職業教育實踐，由於能夠充分發揮企業、學校雙方的優勢，很好地將學校人才培養同市場人才需求相對接，讓學生在學校的理論知識與實踐充分結合，在學校教師與企業師傅的聯合培養之下，學生畢業就可以實現充分就業，能夠有效提高人才培養質量，有效避免學生就業難、企業招人難的人才結構性供需矛盾。也正因為如此，“現代學徒制”不僅在歐洲各國比較普遍地實行，世界其他地區的許多國家也紛紛借鑒“現代學徒制”的經驗發展符合本國特色的職業教育人才培養體系。因此，對於長期困擾於人才培養質量問題，並因此不懈探索有效人才培養模式的中國職業教育而言，引進這一制度無疑有著重要的現實意義。


二、頂層設計的科學性及其要求

2013年，國務院原副總理、中國國際經濟交流中心理事長曾培炎在“中國經濟年會（2013-2014）”上表示，我國新一輪改革的頂層設計思路有三個鮮明特點：協同、倒逼、牽引，體現了改革進程的系統性、整體性和協同性，並由問題倒逼改革，改革破解問題，通過經濟體制改革，充分發揮其牽引作用，引領我國經濟發展在新階段迎接更加美好的發展前景。[⑥]曾先生雖然是從經濟學的角度來談頂層設計，但這對於我國職業教育改革頂層設計的科學性要求具有同樣的指導意義。

頂層設計的科學性首先體現在系統性上。職業教育改革本身就是一個系統工程。僅從關系要素來看，不僅僅涉及到職業院校或者政府與職業院校的關系調整，還涉及到企業（包括政府與企業的關系以及學校與企業的關系）。因此，職業教育改革的頂層設計應該站在全局的高度、系統地思考；對於擬實現的終極目標，哪些要素是充分條件，哪些要素是必要條件，均應進行全面、系統的考量與論證。只有這樣，才有可能從源頭上做文章，才有可能從根本上解決需要解決的問題。

其次體現在問題指向上。既然是改革，必然是先遇到了問題才要改革。這也就是近些年來人們所說的“問題倒逼改革”。但改革不是空泛的，而是具體的；問題不同，改革的對象就不同，改革的重點就有差異，方法也有所不同。職業教育改革應該改什麼、革什麼，先改什麼、後改什麼，都應該有一個清晰的概念。因此，改革當以問題為突破口，只有找到了深層次的真問題，才能發現改革的方向和與之相對應的方法。

再次是方法論及其可行性上。頂層設計的科學性只有落腳在可行性上才有實際的意義。頂層設計無論如何完美，如果沒有相應的方法論指導，頂層設計總難免落入空談。不可否定的是，到目前為止的諸多職業教育改革方案的實施路徑基本是：中央部門高度重視，省市級部門照本宣科，基層辦學單位不知所措。近三十年來中央層面文件、政策不少，但是往往因為只有宏觀的改革目標而無相應的實施路徑與方法，所以結果是，改革的口號多而真正得以落實的少。

簡言之，檢視職業教育頂層設計的是否科學應該從這三個方面入手。當然，這三者本身是相互聯系、相互依存的，其中任何一項的缺失都可以反證某個頂層設計的不合理性。如前所述，“只有找到了深層次的真問題，才能發現改革的方向和與之相對應的方法。”因此，對頂層設計的科學性考察，“問題指向”不失為一種直接且簡便的檢驗方法。

當前如火如荼的“現代學徒制”試點的結果會怎樣？目前，對此下結論似乎還為時過早。但是實踐中面臨的一些問題我們不能視而不見。據記者在多家國內企業采訪時發現，有些老板明顯表示出對“現代學徒制”“興趣不高”。普遍遇到的“學校熱，企業冷”的情況讓““現代學徒制””試點院校糾結撓頭，無能為力而積極性大減。“現代學徒制”服務於區域經濟產業升級、服務企業發展的終極目標，顯得飄渺而遙遠。因此，記者認為，如何讓“現代學徒制”不是一句空的口號，讓訂單培養的學生畢業就可以順利進入企業工作，並能勝任企業提供的崗位，是擺在雙方面前的一個考驗。[⑦]

很顯然，這一問題迫使我們有必要對尚未全面鋪開的“現代學徒制”實驗這一設計的科學性進行重新審視。而且值得註意的是，這一問題並非新問題，與之前我國職業教育領域的職業教育集團、產學合作、工學結合等推行過程中所面臨的問題是同樣的——企業參與的積極性不夠。那麼，為什麼會出現這種情形？

研讀教育部的《意見》和人社部、財政部的《通知》，我們可以發現，從表面上看，這兩個方案都比較全面地涉及到了職業教育發展的幾大關鍵因素；在如何實施“現代學徒制”上，相關文件中也列出了詳細的操作方案。但是這兩個方案存在的一個共同的缺陷是，他們都有意或無意回避了一個關鍵性問題：“現代學徒制”是一種可以促進校企深度合作的手段，還是這種人才培養模式的實行需要校企深度合作作為前提？

筆者認為，我國職業教育近些年探索有效的人才培養模式的經驗反覆證明了這一個論點：校企之間的深度合作是包括工學結合、產教融合等在內的現代人才培養模式施行所必須具備的前提性條件。換言之，“現代學徒制”不是有利於解決企業參與問題的一種手段或措施，而是相反，“現代學徒制”的實施有賴於校企的深度合作。

事實上，對於我國職業教育來說，人才培養模式難以確立、人才培養質量難以得到改善，恰恰就是因為這一問題。近十年來，我國職業教育的改革主要體現為在政府（主要是教育行政主管部門）主導下開展的職業院校的教育教學改革，幾乎沒有涉及到行業、企業領域。在此過程中，人們逐漸意識到企業參與問題的重要性：一方面，我國職業教育發展的最大瓶頸在於企業的參與不足。由於行業、企業沒有被有效納入改革系統，導致職業教育改革只能在政府、學校之間進行，進而導致職業院校只能閉門造車，人才培養難以適應行業、企業的需要，也難以滿足學生的就業與發展需要。另一方面，職業院校脫離行業、企業辦教育，不僅耗費大量資金在低水平的實訓設施設備的重覆建設上面，又不能有效利用企業資源，本質上也是一種巨大的資源浪費。因此，有效推進企業深度參與職業教育成為近年來職業教育探索的重心。

另一方面，我們不得不承認，在校企如何深度合作這個關鍵性的問題上始終沒有探索出一條有效的路子。盡管這些年許多地方院校結合自身的實踐，總結出來許多的所謂校企有效合作的模式，但實踐表明，這些所謂模式至多只具有校本的意義，並不具備推廣的條件。至於許多在政府主導下的為數眾多的由學校、企業組成的所謂職業教育集團，無論在管理上還是在人才培養的運作上，都面臨著諸多的難題，導致這些職業教育集團名實不符。此外，國內一些城市專門制定校企合作促進條例之類的政策，試圖推進區域性企業深度參與職業教育的創新發展，但事實上效果也非常有限。

正是因為這一問題的長期存在，導致前些年職業教育集團、產學合作、工學結合等職業教育教學改革無法真正推行。因此，這一問題是我國職業教育深層次改革無法回避或繞開的問題。同理，在目前這種校企關系的狀態下，“現代學徒制”能有所作為嗎？！筆者認為，人才培養模式固然是職業教育改革發展中重要的一個環節，但是在缺乏必要的前提條件下，“現代學徒制”不可能落地、生根。合乎邏輯的改革理路應該是，先解決企業參與職業教育的問題，再解決培育現代職業人才培養模式問題，而不是相反。

作為頂層設計，“現代學徒制”試點顯然沒有觸及到我國職業教育的這一關鍵性難題。因此，從這個意義上講，“現代學徒制”的試點，作為職業教育的頂層設計是存在缺陷的。這一設計看似“新”，但本質上仍是原來那種改革思維的延伸，其結果與之前的種種做法不會相差很遠。對於這一點，職業教育界應該有足夠的警惕和清醒的認識。

需要說明的是，人社部、財政部的“新型學徒制”實施方案由於強調人才培養的主體是企業，因而有利於發揮企業的積極性、主動性，從而比教育部的方案更合理一些、更具有操作性，但是受制於目前的辦學體制、管理體制，以及我國現階段企業參與職業教育的實際狀況，企業“新型學徒制”實施的範圍有限，而且在實施過程中變形的可能性極大。


三、職業教育改革頂層設計的基本理路

筆者認為，當前我國職業教育的改革發展過於強調職業院校的主體地位，始終把企業作為“被合作者”，是企業“有限”參與職業教育的重要原因。這是因為，在目前校企合作的框架底下，作為用人單位的企業除了被動地提供相關設施、場地外，很難真正介入到人才培養過程中去，同時除了將職校學生作為相對廉價勞動力的使用之外，也很難將企校合作與自身的短期利益或長遠發展有機地結合起來。在這種情況下，企業不可能與職業院校開展深度的合作，只能是職業教育的旁觀者。只是，長期以來人們對於政府主導下的職業院校改革的盲目迷信，而對這些問題沒有給予足夠的關註。

如前所述，作為頂層設計，其可行性取決於對改革所面臨問題的認識與把握。事實上，2014年頒布的《國務院關於加快發展現代職業教育的決定》，在涉及我國職業教育改革所面臨的眾多覆雜矛盾中，分清了什麼是主要矛盾、什麼事矛盾的主要方面，高屋建瓴地指出了我國職業教育所面臨的核心問題。同時，《決定》還提出了思路清晰的解決方案。如在“激發職業教育辦學活力”一條中就如何 “引導支持社會力量興辦職業教育” 、如何“健全企業參與制度” 提出了一系列明確的做法。尤其是“企業成為職業教育的重要辦學主體”命題的提出，是從根本上解決我國企業參與職業教育問題的關鍵環節，也標志著我國政府在對職業教育辦學體制改革問題的認識上實現了重大的突破。因此，筆者認為，這一《決定》是一份非常值得重視的職業教育改革綱領性文件，是對此前職業教育改革效率低下反思與總結的結果，標志著高層對於我國職業教育發展規律的認識達到了一個新的高度，可以成為我國將來較長一個時期內職業教育改革的頂層設計。

國家相關部委應該遵循《決定》的思路，制定具體的實施意見，切實推動我國職業教育的改革與發展。具體來說，先從辦學體制改革入手，解決職業教育的辦學主體問題，使得企業真正深度參與職業教育。同時，輔之以管理體制改革、完善相關的配套制度。在此基礎之上，探索並逐漸建立起適應中國經濟社會發展的技能型人才培養模式體系。


（一）職業教育辦學體制改革

當前，從頂層設計的角度，逐步推開職業教育的辦學體制改革，是職業教育改革的首要著力點。李克強總理在2014年2月26日國務院常務會議上部署加快發展現代職業教育時指出：“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求。”[⑧]這表明了中央高層對於我國現行職業教育改革與發展的模式所進行的深刻反思，對這種模式存在的弊端有著清醒的認識，並為我們明確了未來職業教育進一步深化改革的切入點，即改變以公辦學校為主體、民辦教育為補充的計劃經濟體制下的思維方式，在辦學體制上實行開放辦學、多元化辦學，並使得企業逐漸成為職業教育的辦學主體。

對此，《決定》也明確提出了改革的方向和思路：“創新民辦職業教育辦學模式，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育；探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學並享有相應權利。探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制。”顯然，當多元化辦學體制形成後，企業作為職業教育重要的辦學主體而不再是職業教育的“旁觀者”時，自然會把職業教育發展與企業自身發展之間的天然紐帶重新連接起來，從而從根本上解決企業發展與職業教育兩張皮的問題，那麼企業參與職業教育的動力問題也就迎刃而解了。


（二）職業教育管理體制改革

在社會主義市場經濟體制下，企業作為職業教育辦學主體，必然要求市場化的管理體系與這種辦學體系相適應。這是新的職業教育辦學體制充滿生機與活力，實現自我更新、自我完善的重要前提和保證。因此，當下職業教育管理體制改革的核心是，改變長期以來的計劃經濟時代特征的政府—學校關系，認真借鑒職業教育發達國家的基本經驗，明確政府尤其是教育行政主管部門的角色定位，對“應該管什麼，不應該管什麼；應該做什麼，不應該做什麼”有一個清醒的認識。就企業成為辦學主體的職業教育體系而言，政府必須減少對辦學具體行為的幹預與介入，實行“簡政放權”，對於不合理的行為政府行政幹預、介入過度的行為應該及時糾正。


（三）相關配套法規、制度的建立與完善

著眼於長遠的體制性改革，需要國家和地方層面的相關法規與制度作為保障。中央政府應抓住《職業教育法》、《民辦教育法》修訂的機遇，著力解決職業教育地位作用、辦學體制、管理體制和經費保障等長期制約職業教育改革發展的關鍵問題，為依法治教、依法治校提供切實法律保障。地方政府也應依據《職業教育法》制定或修訂結合自身實際的地方《職業教育發展條例》，以法律法規建設促進職業教育制度建設，以制度建設推進職業教育改革。

在上述的系列改革實施後，我國未來的職業教育不再局限於單體的學校、企業，而是亦企亦校、亦校亦企，你中有我、我中有你。在這種情境下，辦學主體尤其是企業，在無需過多外力約束或激勵之下，就會深度參與職業教育，自覺改進人才培養方式方法，工學結合人才培養的問題就會得到根本性的真正解決。當然,這一改革不會起到立竿見影的效果,而是需要一個較長的過程。這對於一些過於急功近利的改革者來說必定是一個考驗。但是,教育發達國家和我國職業教育改革實踐兩方面的經驗與教訓表明，堅持這一改革方向無疑是必要的。

註釋

[*]喻忠恩（1970—），江西彭澤人，教育學博士，副研究員，廣東技術師範學院國際教育學院副院長。研究方向：職業教育，教育史。
[①]章苒：《“頂層設計”：在高層次上尋求問題的解決之道》，《新華每日電訊》2011-03-14。
[②]王傳言：《職業教育最缺乏的就是“頂層設計”》2013年07月16日《科技日報》。
[③]《國務院關於加快發展現代職業教育的決定》，國發〔2014〕19號。
[④]鄭智維：《現代學徒制試點困境》，《民生周刊》2015-08-10。
[⑤]葉東等：《中國式“現代學徒制”》，《中國產經新聞報》2013-11-21。
[⑥]曾培炎：《改革頂層設計思路體現三個特點》，中國金融信息網2013-12-23。
[⑦]張婷：《現代學徒制如何洋為中用》，《中國教育報》2014-10-22。
[⑧]劉亞榮：《政府主導，為何會偏離社會需要》，《中國教育報》（2014-04-08）。
(收藏自 2016-11-05 愛思想網站）