在此背景下，“文化產業”的觀念開始醞釀。1985年4月，國務院辦公廳轉發《國家統計局關於建立第三產業統計的報告》，第一次把教育、文化、廣播等“事業”納入第三產業服務業的範疇，界定為為提高科學文化水平和居民素質服務的部門。1988年，文化部、國家工商局聯合發布《關於加強文化市場管理工作的通知》，第一次正式提出“文化市場”的概念，文化部並於次年成立“文化市場管理局”。1991年，國務院批轉《文化部關於文化事業若幹經濟政策意見的報告》，第一次使用了“文化經濟”的概念。1993年，國務院下發《關於進一步完善文化經濟政策的若幹規定》，明確提出要拓寬文化事業資金投入渠道，推動建立適應社會主義市場經濟要求的籌資機制和多渠道投入機制的要求。所有這些都表現出政府對文化的一種新的認知：文化具有產業屬性，文化機構和企業同時也屬於經濟部門。與之伴隨的是八十和九十年代之交，在中國大中城市和相對發達的沿海地區，文化產業已處萌芽狀態。當然，這是一個充滿論爭和曲折過程，各種陳舊的觀念和體制也都在頑強地抵制文化改革。

中國文化產業的關鍵性突破，發生在1990年代。幾經反覆之後，1992年召開的中國共產黨第十四次全國代表大會的報告中第一次提出建設社會主義市場經濟體制的目標模式。這是繼七十年代末執政黨重新確立政治路線之後，第一次提出了有關經濟體制改革的問題。“市場化”的潮流席卷中國，進一步催生了文化市場和文化經濟，文化的意義和功能又隨著經濟的發展而被利用和放大，取代“文化為政治服務”的是文化為經濟服務。在經濟體制改革和社會主義市場經濟建設的背景下，中國文化生長和發展的物質基礎、體制環境、社會條件、外部影響、傳播手段等也發生了深刻而覆雜的變化，“文化產業”的概念呼之即出。1992年文化部綜合司發布的《重大戰略決策：加快發展第三產業》中，第一次出現了“文化產業”概念。1998年，在政府體制改革、機構精簡的背景下，“文化產業司”在文化部脫穎而出，成為文化部唯一新成立的司局級單位。依中國慣例，如此重大的文化事件需要黨中央來宣布。2000年10月《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中第一次正式提出“文化產業”和“文化產業政策”的概念，明確指出要完善文化產業政策，加強文化市場建設和管理，推動有關文化產業的發展。2002年黨的“十六大”報告第一次把文化事業和文化產業區分開來，提出“發展各類文化事業和文化產業都要貫徹發展先進文化的要求，始終把社會效益放在首位”。“文化產業”終於從一個被批判的對象轉變為一個需要發展的領域，發展文化產業具有了一種由上而下的“運動”式規模和氣勢。有關文化產業的討論已不是要不要、好不好，而是如何做大做強的問題。由此出現了黨委主導、政府引領、文人參與、企業踴躍的“文化產業熱”，制定和落實文化產業政策成為中國政治、文化生活中的一件大事。[4]

值得註意的是，所有這些變化都是在政權結構的延續、意識形態策略調整的框架下發生的。對文化多元性的認識與肯定、對發展文化產業的期待與想象，並沒有否定文化的政治宣傳功能和意識形態屬性，也沒有否定以政策推動各項工作的治國方式。這就是說，文化政策的內容、指向變了，但政策之於文化建設的重要性沒有變，制定、發布政策的程序沒有變。中國文化產業的若幹重大政策，基本上是先由黨中央提出，然後由國務院或國務院所屬各部委再出台具體政策落實之。由黨而政之外，政策制定和發布的另一條線索是自上而下，即有關文化產業的重要政策，一般是由國務院各文化主管部門制定和發布，然後各地方政府即時跟進。因此，中國文化政策主要有以下幾個類型：

黨中央會議（中國共產黨全國代表大會、中國共產黨中央委員會會議等）的決定、決議等；黨中央文化宣傳主管部門（主要是中央宣傳部）的決定、通知等；

中央政府即國務院的決定、決議、通知，國務院主管全國文化生產的文化部、廣播電影電視部、新聞出版總署出台的各類政策性文件；

黨和國家主要領導人（一般為中央政治局常委以上）的報告、講話；

各地方黨委和政府（主要是省一級，市、縣主要是執行和落實）的決定、決議等；

中央和地方政府制定的各類發展規劃、綱要、指導意見等。

基於中國權力結構的特點，中國文化產業政策一般先由黨中央、國務院下發通知、意見，然後由政府機關制定並下發各種“實施方案”、“辦法”、“細則”等予以具體化並貫徹落實。基於中國意識形態管理的特點，在大量顯性政策之外，中國還有若幹隱性政策。比如有關經濟的轉型升級政策、擴大內需政策、提升區域競爭力政策，有關城市化進程中空間重構與城市功能的政策，有關新農村建設的政策，有關對外宣傳的政策等，都或明顯或潛在包含著發展文化產業的期待和規範，並實際上提升了文化產業的重要性和必要性。從總的趨勢看，從2000年有關“文化產業發展”的一般表述，到2003年“積極發展文化事業和文化產業”的積極態度，再到2010年“推動文化產業成為國民經濟支柱產業”的全面動員，體現了國家決策機構從模糊到清晰、從認可到推進的演變過程，這也構成了中國文化產業政策的演變過程。到2012年底，包括黨中央重要會議就發展文化產業相關問題所做的戰略部署、國務院出台的一系列宏觀文化產業發展政策和國務院下轄各部委頒布實施的各項文化產業政策等，多達數十項，包括發展規劃、促進政策、統計分類政策以及部分宏觀管理與獎勵政策等。這些政策與其他文化政策中的相關內容相互配合，構成了龐大的文化產業政策體系。[5]