有些定性目標過低，導致發展失去動力。《北京市“十一五”時期文化創意產業發展規劃》的發展目標定為“把北京建設成為全國的文藝演出中心、出版發行和版權貿易中心、廣播影視節目制作和交易中心、動漫遊戲研發制作中心、廣告和會展中心、古玩和藝術品交易中心、設計創意中心、文化旅遊中心、文化體育休閑中心”。國家首都成為國內文化產業各領域的中心應該是不難實現或者已經實現，目標太低，沒有站在全世界文化產業發展格局的高度看待文化產業，沒有考慮到北京在文化“走出去”戰略中、整個國民經濟和社會發展中甚至世界文化產業發展格局中應當承擔的責任和義務，起不到首都在文化產業發展領域的引領和榜樣作用。其實目標過低不是個別現象，在不少省區市的規劃中不同程度地存在。

還有些目標實際上是為指標下降預留了很大空間。 比如《文化建設“十一五規劃》中雖然注意到了規劃目標量化，但遺憾的是，規劃目標之一提到“到2010年城鄉居民人均文化娛樂服務消費支出占整個消費支出的5%以上”，實際上全國城鄉居民人均文化消費占總消費比重早已從2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期間，這一指標連續兩年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。據估測，2010年，這一指標將降為7.71%。[①]依據國家統計局《中國統計年鑒》的數據分析測算，“十一五”頭兩年，東部、東北、中部、西部之間，文化消費總量及人均文化消費支出雙雙呈階梯下行趨勢，城鄉居民中人均文化消費占收入比重、占總消費比重均比“十五”期間大為下降。並且，地區差距繼續拉大。“十一五”期間文化消費水平超過“十五”期間的可能性大大降低。[②]雖然後來的發展表明，全國城鄉居民人均文化消費指標“十一五”期間確有小幅下降，但在規劃編制之初，顯然並不能預見到這種情形。在目標起點為2005年的8.10%的基礎上，把2010年的發展目標定為“5%以上”實質上是一種倒退的指標，把它作為發展目標欠妥。

當然，目標模糊或偏低便於考核評估順利過關，但從產業本身發展的角度來說，卻難免失之消極。同時，文化產業發展目標設置失當，一定程度上也造成了規劃中提出的文化產業發展措施針對性、可操作性不強，產業規劃的作用大為降低。

（二）規劃銜接協調不夠

首先，國家級規劃之間未能很好地銜接。以文化部根據《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》和《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》制定的《文化建設“十一五”規劃》為例，該規劃與《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》即存在著明顯的銜接失誤。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》首先明確規定了重點發展的文化產業為影視制作業、出版業、發行業、印刷覆制業、廣告業、演藝業、娛樂業、文化會展業、數字內容和動漫產業，強調協調發展優化文化產業布局和結構，加強重點文化產業帶建設，加快文化產業園區和基地建設促進區域文化產業發展。這些都是產業規劃所必需的核心內容，但是，與之銜接的專項規劃——《文化建設“十一五”規劃》卻對相應的產業發展和空間布局的規劃進一步細化、具體化不夠，操作性強的政策措施、規劃的支撐條件建設等相關內容有待強化，由於談到這些問題的篇幅不多，重心旁落，造成兩個規劃之間的銜接不夠。

其次，中央級和省（區、市）、市縣級等地方行政級別的規劃之間的銜接問題是部分地方行政級別制定的規劃簡單套用中央級規劃的表述方法有余，結合自身實際實質性地貫徹總體思路的積極性、主動性和創新性不足，“不求有功、但求無過”的保守心理長期存在。不少地方文化產業規劃編制忽略了與區域規劃、城市總體規劃、文化產業相關的其他規劃比如旅遊規劃等的配合，難以承擔分解、支撐國家級總體發展規劃與區域規劃的重任。某些地方對文化產業規劃的重視程度不夠，通過讓下級部門甚至企業上報產業規劃、然後將這些規劃簡單“打包”的方式來編制文化產業規劃，這種自下而上匯總式的規劃編制方式也容易致使規劃之間出現銜接問題，導致低水平重覆建設的現象較為普遍。

再次，編制工作中的協調不夠。我國文化行政管理具有條塊分割、多頭管理、多頭執法的特點。從縱向看，有中央、省（區、市）級、市縣級按照行政區劃編制的規劃。從橫向看，我國文化產業相關部門有文化部（廳、局）、廣電總局（廳、局）、新聞出版總署（局、局）、信息產業部（廳、局）等單位，各部門出台各自的規劃。同級部門之間協調尤其困難，導致規劃出現空白點或利益交叉點。總之，管理難度大、利益少的真空地帶無人問津，相關規劃遲遲難出，利益豐厚的領域則趨之若鶩，各方都有自己的規劃“小算盤”，協調起來困難重重。

（三）規劃編制程序不盡合理

規劃編制程序不盡合理首先表現在規劃編制過程中政府部門外部人員的實質參與度低上。中國以往編制的規劃大多是行政拍板的產物，很少考慮公眾參與。《國務院關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若幹意見》要求建立健全規劃編制的公眾參與制度，各級各類規劃應視不同情況，征求本級和下級人民政府有關部門和其他有關單位、個人的意見，除涉及國家秘密的外，應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見，要認真聽取本級人民代表大會、政治協商會議有關專門委員會的意見，自覺接受指導。由於規定的彈性大，編制部門執行起來隨意性強，意見的約束力受到影響，征求意見變得可有可無，造成了規劃編制的相對封閉性。

以《××市“十一五”時期文化創意產業發展規劃》的編制為例，立項以後，該市發改委出台了《××市“十一五”專項規劃編制及分工安排的意見》和《××市“十一五”市級規劃體系編制目錄及分工方案》，然後根據分工安排由市委宣傳部牽頭，市發改委、市文化局、市新聞出版局、市廣播電視局、市文物局、市檔案局、市規劃委等部門參與編制。雖然《××市“十一五”專項規劃編制及分工安排的意見》規定：在銜接論證階段“對照綜合規劃《綱要（框架）》，進行專項規劃銜接和專家論證，充分聽取各區縣、各委辦局、人大、政協各專門委員會的意見，必要時可通過適當方式公開征求社會公眾意見”，但由於論證過程無人監管，論證往往流於形式，專家論證會在政府各部門的利益博弈面前顯得有氣無力。而通過舉行聽證會等方式聽取公眾意見由於成本過高、收獲甚少常常被擱置。美國的綜合規劃規定，“規劃機構在編制規劃過程中所收集的資料、研究成果及提出的規劃建議必須提交由公眾參加的定期研究會議進行討論和確定，在提交給規劃委員會和立法機構決策之前還必須召開正式的公共聽證會”[③]，使規劃制定過程保持了較高的透明度和參與度，最終產生出有廣泛群眾基礎的民主型發展規劃。當然，中國公眾參與規劃的能力尚需培養，簡單套用美國模式也未必妥當，但從長遠看，公眾參與，特別是專家參與的程度應該是逐步加強的。