田飛龍:制度性話語權的戰略支撐與挑戰(上)

十八屆五中全會提出要提升中國在全球經濟治理中的“制度性話語權”,這是中國承擔“負責任大國”之責任及構思推展新型發展援助模式的新承擔和新思維。這一戰略新思維至少體現了兩個重要的轉變:第一,國家在國際體系中的總體角色從“規則參與者”轉變為“規則制定者”;第二,在發展援助與對外交往上從“經濟性話語權”轉變為“制度性話語權”。對外援助的傳統在新中國歷史上早已存在,毛澤東時代有基於“國際主義”的援助實踐,改革開放以來伴隨著經濟實力的增長和對“第三世界”戰略互動的需要,發展援助出現了新一波的擴展與變遷。近來與中國發展“制度性話語權”有關的戰略舉措主要包括亞投行、一帶一路等。中國試圖以其改革開放帶來的雄厚資本與發展經驗而構建與西方(主要是美國)相抗衡的國際政治經濟新秩序。當然這不是新“冷戰”,因為亞投行也有西方發達國家參與。不過中國構建“制度性話語權”的努力對1945年以來美國主導的“布雷頓森林體系”必然造成結構性沖擊,而美國亦以戰略性反制——主要是軍事上重返亞太和經濟上推展TPP——阻卻中國的體系性崛起。

 中國的經濟實力已占據世界前列,但“制度性話語權”嚴重匱乏,與其大國地位及對世界的應有貢獻不相稱。然而,中國構建“制度性話語權”的努力不能僅僅著眼於“對外開放”的維度,忽視或遲滯“對內改革”的維度。換言之,如果沒有內部意義上突破性的制度改革以確立合法而有效的治理秩序,那麽外部空間上即便有所建樹亦難以持久。中國的“制度性話語權”的真正基礎不是國家經濟資本,不是自籌體系內的暫時性支配權,而是內部治理上優良政體與民主法治的結構性生成。以此觀之,與亞投行及一帶一路之聚焦與火熱相比,國內的治理現代化與依法治國則呈現出曲折反覆,朝向民主法治的轉型共識受到侵蝕與挑戰,體制與精英、大眾的關系重新覆雜化且趨於緊張,法治並沒有取得對“威權”的制度性優勢。因此,中國確立其“制度性話語權”的戰略行動有可能面臨著內外失衡、捉襟見肘的實踐困境與理念誤區,亟需調理分辨。 

 

 發展優先還是民主優先 

“發展援助”從來不是單純的人道主義慈善行為,而是嚴格的國際政治策略。二戰後的“馬歇爾計劃”和蘇聯體系內部的“經互會機制”是冷戰格局下的內部發展援助,後來隨著“第三世界”在國際政治中地位的上升,發展援助的重點開始外移,其理念、模式與成效就成為檢驗援助國軟硬實力與國際道德正當性的標尺。發展援助通常是附條件的。西方對第三世界的發展援助與冷戰對抗、“民主的第三波”以及1960年代末興起的“法律現代化”運動息息相關,通常以受援助國的民主改革與法治化為前提條件。這種“發展援助”因而帶上了“制度殖民主義”或“文化殖民主義”的色彩,以“援助”利益誘導受援助國精英的政治合作,從而整體上擴大西方民主的版圖與優勢,進一步證明西方政治體制的優越性。從成效上看,轉型國家的民主化普遍遭遇了“民主鞏固”難題,甚至出現了秩序崩解和宗教原旨主義的興起,難民危機與恐怖主義更傷及歐美內部秩序。這種發展援助模式可以稱為“民主優先”模式。

民主優先的發展援助思路從價值觀及人類政治演進方向而言並沒有錯,因為人類社會發展至今,君主制和貴族制的社會基礎與觀念體系已然解體,大眾社會與多元主義現實需要一種結構性的民主制度加以安頓。換言之,只有在民主政體的框架內,政治與社會沖突才能得到有效的制度性管控與化解。當然,這裏的民主是一個繁覆的制度系統,是與治理有關的民主過程,而不只是選舉。將民主化約為選舉本身是一種以偏概全。不過,民主優先論過於樂觀地估計了選舉和成文憲法的規範性功能,相對忽視了民主化所需要的政治社會條件。在內外合力摧毀舊有世俗專制政權之後,被壓制的宗教力量得到意外解放,個人並沒有因為選舉和成文憲法而成為得到合法保護的公民,選舉與憲法帶來的“新權威”並沒有深入人心。一個舊的權力平衡被打破,一個新的權力平衡長期無法確立,這就是所謂“轉型失敗國家”的困境,也是西方發展援助模式的困境。

與西方開展“發展援助”競爭,從理念、模式到行動,是中國國家發展戰略的重要維度。所謂發展援助,都需要一個經驗基礎或者模式鏡像。就像西方照著自己的“民主葫蘆”給發展中國家“畫瓢”一樣,中國的發展援助也是以自身的經驗為基礎的。中國發展經驗或模式很覆雜,保守派與改革派各執一詞,其解釋取向就呈現出根本的政治態度與立場分歧。盡管如此,從中國官方的宏觀政策走向及對外發展援助思維來看,可以大體界定為一種“威權主義發展”模式。所謂“威權”,是指政府在經濟發展與社會治理中占據絕對支配地位,其權力與政策保持高度靈活性,預算保持彈性,尊重但不完全受制於實證法律和民主程序。所謂“發展”,是指政府績效考核與合法性聚焦鎖定於經濟發展,以GDP作為核心驅動力與升職基礎。在西方發展援助遭遇困境而中國發展經驗與資本快速形成的條件下,一種有別於西方“民主優先”模式的中國發展援助模式已經走出國門,躍躍欲試。這種模式可以簡稱為“發展優先”模式。這種模式與國內新左派及國家主義者概括的“中國模式”存在諸多暗合,但不完全一致。中國在亞投行與一帶一路規劃中突出經濟與安全指標,基本屏蔽政治改革指標,並以此作為尊重受援助國主權與發展自主權的美德倫理。

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