蔡尚偉:向左走?向右走? —— 關於文化體制改革的思考(2)

中國作為社會主義國家,理所當然應該給公民以普遍的文化權利與文化機會。經濟體制改革走到二十一世紀,中國也全面進入了“責任時代”、“公益時代”。在國際社會勇於承擔責任,在國內事務中更加強調政府責任,強調對弱勢群體的扶助,強調公共教育服務體系、公共衛生服務體系、公共體育服務體系、公共文化服務體系等的建立與完善。建立公共文化服務體系的提出,是文化體制改革背景下公益性文化事業的一個重要演進,也是建立社會主義市場經濟體制的新形勢下實現政府職能轉換的結果。構建公共文化服務體系,就是政府承擔文化建設責任的標志。文化體制改革有其“責任驅動”的一面。

文化建設的責任應該由政府、公民與社會共同來承擔,那麽“文化責任”如何分別實現呢?

 

1、積極推進文化事業單位改革

 

推進文化事業單位管理,應該進一步明確政府責任,不屬於政府的責任不要擔,該政府管的要管得更好。中國的“事業單位”是具有鮮明中國特色的組織形式。因為事業單位大部分是非營利組織,是政府科、教、文、衛、體、社保、環境等公共部門的下屬組織,又具有強烈的官方色彩,又被人稱之為“次政府”、“準政府”。應該將事業單位定位於公共服務組織,將傳統的事業單位分類處理。確保屬於政府機構延伸和承擔政府職能的事業單位或職能回歸政府,回歸政府機構。大量的經營性文化單位應該經過科學界定後轉制為企業,逐步市場化。而政府應該配制公共資源,保證一定數量的純公益性文化事業單位的健康發展。

文化事業單位改革的難點在於經營性單位的轉制。改革的難度首先來自於事業單位內部的認知。由於在體制內占據優越地位,握有壟斷權力,這些單位已在多年商業運作中形成了既得利益,因此缺乏改革的內在動力。不脫離體制內優越地位,同時盡可能在市場中獲得商業利益,將事業和產業兩種好處兼收並取,往往成為他們在“雙軌制”條件下最為合理的選擇。這種雙軌體制在文化市場已經有所發育的今天,已經造成了嚴重社會不公的不良後果,只有政府主導推進改革。而改革操作中面臨的最大難點應是人的“出口”問題,即富余人員哪里去的問題。企業必須講求效率,冗員的處理在國企改革中本是一大難題。國有企業改革時有一部分人員分流到了事業單位,而政府機構改革時又有大量的人員擠進了事業單位,事業單位成了二者的“出口”。那麽現在,誰又給事業單位改革中富余出來的人員當“出口”呢?事業單位只有背水一戰了。而整個中國社會保障制度滯後,也是制約人事管理制度改革和整體性人才資源開發的另一個重要因素。所以要有效推進改革,就要在全面推行社會保障的基礎上全面推行人事代理制度,以解決此瓶頸問題。

文化事業單位改革的一個重點應變是保留部分事業單位,按照公共文化服務組織的性質進行改革。這些事業單位應最大限度地為公眾提供公共文化產品和公共文化服務,並主要由國家提供公共資源,不過部分單位可以適度市場化,轉化為社會公共服務組織,但要防止和糾正現在我國不少公益性文化機構“過度市場化”、改變了文化的“公共”屬性的情況。事業單位還應探索有效的治理結構和監管方式,實現公開、公平、公正,具體來說就是政事分開、治理結構和信息公開。鑒於公共服務領域非常廣泛,改革費用龐大,國家財政承受能力有限,事業單位的改革有必要分類和分步進行。在市場功能失效的領域或不能按照市場規則來評判的文化領域,政府應當堅決負起責任來,對事關國家文化建設大局的基礎性戰略性文化事業予以重點扶持,保證國家文化傳統的傳承、精英文化、高雅文化的延續與發展,保證中華文化的原創性和生產性。

文化事業單位的改革不是政府簡單率包袱,而是通過分類改革,通過部分單位轉制,放得更多,保得更好,更好地履行政府文化責任。就是轉制過程之中,政府也會用巨大的責任感,幫助這些單位順利過度,通過出台包括稅收優惠在內的一系列國家政策,對轉制單位扶一程、送一段。

 

2、建立健全“文化基金會制度”,鼓勵公民、社會實現文化責任

 

實現中華文化的覆興,不只是政府有責任,黨有責任,全社會包括每個公民都有這樣一種文化責任。要把這種文化責任成為每個公民的意識。是公民意識的一個重要組成部分。天下興亡,匹夫有責,文化覆興,公民有責。公民、社會實現文化責任的途徑眾多,而健全文化基金會制度、大力建設“第三(文化)部門”是一種可以大大擴充的有效途徑。

西方國家的政府公共財政對公共文化往往只進行有限度的投入,政府的責任更多是在公共政策制定上,引導企業和社會公眾對公共文化的投資是政府的基本做法。具體的做法就是發展各種包括基金會在內的非贏利性組織和非政府組織(第三部門),並承擔起為社會謀福利的責任。在西方,公益組織被要求具有公益性、公正性和獨立性,它介於政府和民眾之間,它所起的是“企業不為、政府不能”的作用。正是這些遊離在政府之外的民間“草根組織”,通過組織捐款和實施放款,幫助政府解決了公益事業投入不足的矛盾,客觀上也促進了公益事業的發展、貧富差別的消除、和諧社會的建立。美國、日本等國絕大多數圖書館、博物館、藝術館由各社會團體、經濟團體和個人舉辦的。美日政府並不缺錢,他們能夠做到用少量財政資金運作龐大的公共文化體系,得益於政府的公共文化政策和社會公眾對公共文化建設的參與意識。美日政府都制定了行之有效的法律,包括通過稅收杠桿引導企業、社會團體以及個人對公共文化項目進行讚助,如美國的稅法規定,年利潤和遺產收入等本該交稅部分,可以有30%捐給私人基金會或50%捐給公立基金會,而捐款人不僅可以成為基金會董事,有參與基金會政策制定的權利。並且,捐贈和企業的贏利性並不沖突,因為對公益性捐贈進行稅收籌劃也是調節企業所得稅負,使企業獲得更多可分配利潤和發展資金的重要手段。而且社會團體和社會公眾也樂於通過對公共文化設施的捐助來培育企業文化、建立企業公眾形象和提高個人的聲望。基金會在這些國家發生了巨大作用,就連中國從二十世紀一十年代二十年代到三十年代這個過程里面,中國現代科學現代教育的發展過程里面都有洛克菲勒基金會的影子。後來成為中國科學院院士的科學家中不少得到過洛克菲勒基金會的資助。當代中國與國際上的文化交流不少也獲得了國外基金會的支持與幫助。

基金會屬於非政府、非營利性的社會團體,其特性決定了其生存與發展與稅法規制息息相關。因此,稅法對於基金會給予了包括所得稅、商品稅等各方面的稅收優惠。但我國對於基金會的稅收支持還顯欠缺,有待於進一步加強與完善。我國的稅收政策缺乏激勵社會各界和個人參與包括公共文化在內公益事業的完整的法律體系和政策體系,沒有起到促進社會資金向公共文化等公益事業領域流動的作用。我國現行稅法對公益、救濟性捐贈的優惠政策,很大一部分是通過效力層級很低的部門規章來規定的。盡管這個問題在我國稅法乃至整個法律規範體系中是普遍存在的,但是這背後實際上隱藏著憲政危機。我國應該借鑒發達國家和地區的經驗,提高公益性捐贈的稅前抵扣額度,以鼓勵社會力量積極捐贈,成立大量的財力強大的文化基金會,以推動公共文化的建設。

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