兩岸釐清或處理南海U形線問題的思路　宋燕輝　中研院歐美所研究員

　　二〇一四年十月上旬，在出發前往新加坡參加一場有關南海問題的學術研討會的前幾天，一位學術界的好友──國立新加坡大學法學院教授，也是該校國際法研究中心主任羅伯特‧貝克曼 (Robert Beckman) ──傳來一份電郵，告知比爾‧海頓（Bill Hayton）剛出版一本題為The South China Sea : The Struggle for Power in Asia之新書的信息。他特別建議，新加坡樟宜國際機場書店有賣，當我入境時可順便去買一本，因為此書值得一讀。

　　當我抵達機場，由於辦理入境手續、提領行李、加上友人已抵達接機，因此沒有機會抽空到書店去買這本書。第二天，沒想到在會議討論期間，一位資深新加坡教授特別影印了此書英文版原著的第二百六十五頁給與會學者共討論之用。這一頁主要提到台灣在正確解讀南海歷史所扮演的關鍵角色。

　　海頓認為，「在台灣，更加自由地辯論中國歷史的機會，要比在大陸大得多。台灣已經有一些持異議見解的學者在重新思考二十世紀歷史的各個面向。台灣也是中華民國政府檔案儲存之所在，而最先劃出『U形線』者正是中華民國政府……如果台灣的統治者，亦即國民黨或國民黨政府，願意〔先採取措施法〕（筆者加入）降低南海史料編纂的衝突，北京政府才方便跟進。唯有誠實、批判性地檢視過去的歷史，才是未來〔南海〕（筆者加入）和平之鎖鑰。」

　　海頓的新書觸及幾個南海核心問題，此包括：第一，南海島礁的領土主權；第二，南海歷史性權利的主張；第三，南海「九段線」或「U形線」的意涵；第四，島礁在南海海域主張與劃界上所扮演的重要地位等。

　　海頓指出，太平島將是對南海提出島嶼主權主張的任何國家最核心的一塊領土。如果南海聲索國全都堅持立場，要求國際法院就全部島礁做出判決，那麼南威島、中業島和其他島礁的所有權恐怕都要歸於對太平島的主張最有力的那個國家。

　　鑒於太平島在過去七十年絕大部分時間由中華民國控制，海頓認為贏家極有可能是中華民國。

　　有關太平島的法律地位問題，海頓在書中寫到：「太平島只有三百七十公尺寬，但是有自己的淡水，也有天然植栽。它顯然能夠支持至少最低度的人類居住。」基此，海頓應該是採取支持太平島依據《聯合國海洋法公約》第一百二十一條規定是可以主張兩百海里專屬經濟海域和大陸礁層，享有此海域內有關有生與無生資源主權權利的見解。

　　就南海歷史性權利問題，海頓表示，儘管所有南海聲索國都堅持對目前其所占領的島礁擁有「歷史權利」，但此要在國際法院上提出充分有效證據，進而說服法官接受此主張具有高度的不確定性，因此，越南與菲律賓傾向依據《聯合國海洋法公約》去處理南海爭端。相對的，北京愈來愈主張「歷史權利」。就台北而言，既強調《公約》規定，但也主張特定的「歷史權利」，例如，傳統捕魚權。

　　前言與結語不算，這本由耶魯大學出版，並獲選為二〇一四年《經濟學人》年度選書的專著有九章，總共二百九十八頁（平裝版）。在書中，長期擔任英國國家廣播公司記者的比爾‧海頓由歷史、地理、考古、文化、外交、法律、軍事安全、地緣政治、油氣資源開發、民族主義、及區域衝突和合作等角度生動的向讀者說明幾個世紀以來南海周邊國家和區域外大國如何在此海域爭奪權力的過程。

　　海頓認為，沒有任何國家或民族可以號稱「擁有」南海。他表示，「從歷史的角度來看，對這些島嶼的權利主張──不論是英國、法國、中華民國、中華人民共和國，或甚至菲律賓所提出──沒有一個有完全的說服力。」但台北官方立場一向是：無論就歷史、地理及國際法而言，南海四大群島及其周遭水域屬中華民國固有領土及水域，主權屬中華民國，此不容置疑。

　　海頓以報導、說故事，甚至在有些地方採取加油添醋的方式揭露了一些南海島嶼和開發權益爭奪的內幕。他所敘述的一些鮮為人知的人、事、時、地、物的故事，包括了南海聲索國和域外國家石油公司如何絞盡腦汁爭奪南海石油油氣資源開發；菲律賓狂人托瑪士‧柯洛馬（Tomas Cloma) 於一九五六年如何以個人發財致富為目的，宣稱發現巴拉望海岸之外一塊六角形水域，以及水域內所有大小島礁沙洲淺灘，並將此區域命名為「自由邦」（亦即目前菲律賓所主張的卡拉揚島群）；以及為何在二〇一二年東協外長會議首度無法發佈聯合公報的困境等。一般學術論文不太會提及這些內幕，因為有些可能是道聽塗說，衍生查證問題。

　　全球華人讀者對此書第三章一段有關中華民國海軍在南沙群島採取維權作為的敘述可能會特別感到興趣。海頓寫到：「一九五六年十月一日一大早，菲律賓海事學院船隊四號船下錨泊停在雙子礁（North Danger Reef）……被中華民國海軍兩艘軍艦堵上。費勒蒙‧柯洛馬船長（Captain Filemon Cloma）被『邀請』到其中一艘軍艦上談話。雙方在艦上辯了四小時國際法──同一時間，中華民國人員登上四號船，沒收所有武器、地圖及相關文件。次日，費勒蒙又被邀請過去，要他簽署一份聲明承認擅闖中國領土，保證絕不再犯。」

　　海頓的書是在二〇一三年完成、二〇一四年十月出版，因此書中並未進一步討論南海仲裁案的新發展；美國如何施壓要求台北與北京釐清南海U形線或九段線的意涵；美國如何建構牽制中國大陸在南海佈局的結盟策略；菲越等國如何進行雙邊戰略合作並拉攏美國、日本、印度，以及澳洲等國支持其對抗中國大陸；西沙「981事件」越南暴民攻擊華商與北京撤回鑽井平台之內幕；中國大陸加速進行南海填海造陸工事的主因；以及北京積極推動「一帶一路」倡議和籌設「絲路基金」和「亞投行」等重要發展。儘管如此，海頓在書中有關南海、南亞、以及歐洲海上貿易歷史的論述似乎呼應了習近平主席在二〇一三年所提出「二十一世紀海上絲綢之路」的倡議。

　　海頓的書深入解釋南海衝突的主要原因，包括各聲索國之內部政治考量、民族主義的興起和政府的顧慮、美國的積極介入，以及中國大陸的整體戰略軍事安全佈署等。有關南海合作面向或和平倡議的討論主要擺在此書的最後一章。海頓提及一些與南海漁業資源保育與管理、設立海洋生態保護區或海洋和平公園、設立南海「和平自由友好合作區」（Zone of Peace, Freedom, Friendship and Cooperation）有關的倡議、中國大陸所提的「擱置爭議、共同開發」建議、印尼所主導召開「處理南中國海潛在衝突非正式研討會」此架構下的合作項目、成立「共同研究小組」，以及討論草擬簽署一份包括界定「南沙群島特許區」（a Spratly Island Concession Area） 範圍的可能區域合作。

　　海頓在書末特別提到地中海的經驗，做為未來南海能有更富饒前景的類比。地中海是一個半封閉海。一九八二年《聯合國海洋法公約》第一百二十二條將「閉海或半閉海」定義為：「兩個或兩個以上國家所環繞並由一個狹窄的出口連接到另一個海或洋，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區構成的海灣、海盆或海域。」地中海「分享著共同的歷史，也有休戚與共的現在，其整體大於每一個部分的加總。它將是根據普世原則議定疆界的海域，會依共同責任治理以求最明智地運用其資源，這片海域的漁群將由所有成員以全體利益為宗旨來管理，這裡的石油開採和國際航線造成的污染將被減輕，搜索和救援任務也可以順暢地進行。」海頓認為，地中海沿海國在半閉海內的上述合作都有可能在南海發生，但先決條件是南海的海洋疆界線必須重新劃定。

　　海頓的此一比擬值得南海周邊國深思。南海的確是《聯合國海洋法公約》第一百二十二條所界定的半閉海，且依據此公約第一百二十三條規定，南海周邊國都有條約義務就南海生物資源的保育、管理、開發及利用、南海海洋環境之保全與保護，以及海洋科學研究等進行合作。此合作包括可邀請關注南海或自認具有實質利益之區域外國家或國際組織的參加。由於南海也包括沿海國的專屬經濟海域和小部分公海海域，公約所規範適用於此些海域的合作義務同樣適用於南海。

　　至於是否必須重新劃定南海海域疆界後再進行合作的問題，我個人認為不盡然。首先，南海劃界涉及複雜的島嶼主權問題。此敏感領土問題要獲得解決得曠日費時，在可見的未來很難達成。第二，除《聯合國海洋法公約》第一百二十三條所規定沿海國在半閉海應履行一般合作義務外，第七十四條與第八十三條也規定在未達成劃界協定前可透過臨時安排進行合作。

　　或許南海周邊國家解決南海爭端的可行方案是先進行劃界前階段性臨時安排協商，在達成簽署臨時合作安排協議後，台北或北京可以進一步與相關國家進行協商階段性刪除U形線的可能。誠如海頓在書中指出，在十三至十六世紀期間，主權之概念與問題與今天截然不同；現代國家領土、主權的概念也因全球化而有所改變。因此，南海周邊國家應朝擱置爭議、共同開發、將南海資源視為區域人類共同遺產的合作方向去思考。

　　總的來看，海頓的這本書對有意深入瞭解南海爭端之歷史、政治、法律、資源、地緣戰略、軍事安全、可能合作面向的一般人士、研究人員，以及政府機關涉及南海業務的官員具有高度閱讀與參考的價值。二〇一四年十月十一日，我與同行出席新加坡會議的另外兩名台灣學者辦完出境手續後在機場書店，每人各買一本。回國後，我很快的把這本書讀完，也曾推薦給國外友人。半年後，很高興知道麥田出版社決定出版此書的中文版。透過林添貴先生信、雅、達的中文翻譯，相信更多的讀者可排除英文閱讀與理解的障礙或限制，進一步去理解南海爭端的歷史背景和發展現況。我很高興為比爾‧海頓新書的中文版寫推薦序，因為這本書的確值得仔細閱讀。