單世聯付延慧：評中國文化產業政策 6

3、文化產業政策的經驗教訓

迄今為止，政策仍然是治國的主要方式，“集中力量辦大事”也仍然被認為是我國的成功經驗之一，所以簡要地總結文化產業之於文化產業發展的得失，就特別重要。正如一枚硬幣的兩面，政策既有保護、促進產業發展的功能，也有管制、規訓產業實踐的效果。中國文化產業政策的主要方向與實際效果基本上是積極的。聯系到改革開放前把文化緊緊捆綁到政治乃至黨內鬥爭上的“極左”政策，我們不難從當下的這些政策看出中國正在發生的巨大變革。同時，我們也要看到，無論是政策制定、政策文本還是政策的效果，都還存在很多問題。如政策制定主體分散、政策權威性不強、政策實施的有效性較差、政策支持產業的力度不夠等。需要通過進一步的改革來完善。這首先涉及到當代文化產業政策的另一個極端重要的方面，即文化內容監管政策。中國文化產業興起於執政黨的政治路線從“以階級鬥爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”之後，興起於執政黨的意識形態調整之後，但這決不意味著，中國文化產業可以擺脫政治權力的監管和意識形態的制約。無論是“堅持馬克思主義在意識形態的領導權”還是“堅持正確的輿論導向”，無論是發展“先進文化”要求還是“以社會效益優先”，執政黨及其所代表的國家意志，文化產業，特別是其中的內容產業，都有其鮮明的政治規範和意識形態要求。表現在文化產業政策上，就是監管性政策極多。根據宋建武等人對這些政策法規的統計性研究，在我國文化產業政策法規中，“純支持性的政策法規與兼有支持和管制或支持和禁止的政策法規總計達到50.8%；當然，純管制性的政策法規也相對較多，約為46.1%，多是對細分行業許可制度、企業設立和經營程序、內容審查和規範、文化遺產保護的制度化規定和管理，這體現了文化產業的特殊性以及相應的文化產業政策法規的管理原則。除此之外，3.1%的政策法規這類純禁止性的，這些禁止性的政策法規全部為內容管理，主要是文化部和新聞出版總署針對新聞出版、演藝、聲訊以及娛樂場所等制定的政策法規，多為部門文件。”[7]體制改革政策與意識形態調整促進了文化產業的興起和發展的空間，釋放了文化生產力，但仍然樹立其上的管理體制和意識形態認知方式，還不能完全適應文化產業發展的內在要求。在一些領導的重要講話和一些重要政策法規性文本中，通常會有這樣的說法：堅持和鞏固黨在意識形態領域的領導地位。始終堅持馬克思主義在意識形態領域的指導地位，不斷加強和改善黨對宣傳文化工作的領導，牢牢掌握對國有文化企事業單位主要領導的任免權、重大事項的決策權、資產配置的控制權、宣傳內容的終審權。無論什麽情況下，新聞媒體作為黨和人民喉舌的性質不能變，黨管媒體不能變，黨管幹部不能變，正確的輿論導向不能變，如此等等。這是中國政府至今未變的改革原則，它設定了文化體制改革和意識形態調整的底線，意在確保文化產業在“規定方向”上的“政治正確”。這是中國國情和中國特色在文化產業領域中的一種反映，我們當然要堅持。但如何理解、如何執行這些政策原則，也還有待商榷。中央黨校謝武軍教授就指出：“比如黨委‘管人、管事、管資產’的說法和做法，把各級黨委宣傳部門從文化領域的領導者就成了直接管理者，從管‘天下’變成了管‘腳下’。黨委有關部門經常處於行政工作的第一線，甚至直接處於執行者的地位，不符合黨依法執政以及協調各方依法行政的要求，也不符合建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的文化體制改革目標。”[8]應當看到，黨管文化在確保文化產業健康發展的同時，如執行不好，也可能成為文化產業發展的約束。現實的情況是，不但改革前形成的教條的意識形態、僵化的管理體制和誰官大誰說了算的領導方式依然保持著強大慣性，而且改革後又形成新的文化生產領域的權力與資本、領導與老板的合謀，共同控制著文化產業的命運。嚴峻的現實警示我們，中國文化政策必須合理處理文化與政治的關系，一方面要繼續解決改革前的老問題：政治要求與文化創新的矛盾；另一方面還要面對改革後的新問題：意識形態與文化市場的矛盾。如果說在改革前，中國的政治、經濟和文化制度雖有矛盾但大體和諧的話，那麽改革以來的市場經濟、文化產業與權威政治之間就已矛盾凸顯了。文化政策雖多次調整，但權力集中的政治體制、文化是意識形態的認知方式以及自上而下的發展模式，並未從根本上改變。這當然與國情、世情有關，有其必然性。但是，文化產業發展過程中已然出現的十分明顯的問題是，政治期待與產業發展之間的關系並不融洽，一個彰彰昭著的事實就是這種政策界限與管理方式嚴重地制約著文化產業的內容生產。“從我國的文化產業政策法規來看，一方面，凡是涉及到文化內容管理的，……文件的態度取向都是禁止或管制，而且內容管理集中在對文化各產業政治標準的規制。……另一方面，除了少數政策法規如對圖書質量的內容、等級進行的圖書質量管理之外，現有政策文件對文化產品的內容並沒有非常明確的管理和規定，更沒有可以操作的評價體系。”[9]導致迄今為止的中國文化產業，總體上處於低端產業、外圍產業發展較快，而高端產業、核心產業並不理想的階段。文化產業的平台建設、渠道建設成績很大，但內容生產、意義生產還遠遠不夠。部分中國文化產品確實已經走到國外，但得到境外消費者普遍認同的主要是以傳統文化為生產要素的文化產品，而反映當代中國文化實力、文化思想、文化觀念的文化產品沒有得到國際市場的認同。如何在內容生產、意義生產方面突進一步，既需要政治、體制上的進一步松綁，也需要黨和政府之外的各種創造活力的進一步釋放。從政策上說，“文化產業政策法規必須平衡文化產業的雙重屬性，不能因為文化屬於意識形態就縮手縮腳，嚴管嚴防，也不能因為產業的營利趨向就過度推崇文化商品化，而是需要對不同的文化產業、文化產品以及同一文化產業的不同產業環節進行分類管理，堅持社會效益優先，統一文化產業的社會效益和經濟效益。”[10]

政治和意識形態之外，第二個問題是與之相聯系的文化體制問題。文化產業的發展改變了中國文化的內在結構並占據了越來越重要的地位，但中國文化產業並不等於中國文化。從中國國情來看，這裏存在著至少兩個方面的矛盾。一是文化產業與文化事業的關系矛盾。歷史是連續的，市場經濟體制內的文化產業與計劃經濟體制內的文化事業至今仍糾纏在一起。雖然中央早就明確公益性文化事業與經營性文化產業相區分，但具體到一些行業，特別是廣播影視、新聞出版等行業，哪些是事業、哪些是產業，並不清楚。主要根據2004年4月國家統計局印發的《文化及相關產業分類》所界定的文化產業體系，並沒有對公益性文化事業和經營性文化產業做出明確區分，帶來了實踐中的混亂。以電視系統為例，它既是黨和政府的“喉舌”，由此形成的“事業單位，企業化管理”成為走出計劃經濟框架下的文化企業市場化的改制模式。問題是，國家對事業與產業有不同的政策，分界不清就會造成目標管理上的混亂。若幹電視機構坐擁“事業單位”的各種好處，同時挾“市場之名”，唯“收視率至上”，獲得巨大的利益空間，損害了公共利益，轉變成“企業單位，事業化管理”的畸形。類似於電視產業的這種困境，在文化產業核心產業中普遍存在。二是文化產業與公共文化服務的矛盾。發展文化產業的政策自上而下，文化產業至少在理論上有錢可賺，把這一點翻譯成“官場”的語言就是：發展文化產業既可迎合“上級”意圖而又有利可圖，所以政府熱衷於文化產業發展而忽視了政府應當承擔的公共文化服務體系建設的任務，把文化產業等同於文化，似乎全部文化都與文化產業一樣是市場行為、社會行為，都可以交給市場、交給社會來完成，而政府在這方面無需承擔多大責任。除了這種以文化產業代替公共文化服務之外，還有一種情況是，在一些欠發達地區，基本的文化設施、文化服務都還不具備，卻大唱發展文化產業的高調。所有這些現象的發生，在一定程度上是政府在文化產業領域的過度作為和不作為。在中國這樣一個權力等級清晰的國家，上下互動，地方緊跟中央，下級服從上級。原來只有在國家、在省市一級部門才有意義的政策，卻一桿子插到鄉鎮，以至於若幹溫飽問題剛剛解決或有待解決的欠發達地區的鎮政府，也在發展文化產業。其結果不但是文化產業成為套話，而且嚴重妨礙了公共文化建設，也敗壞了文化產業的聲譽。

第三，在充分發揮政策的導向作用和推動作用的同時，也必須看到，盡管文化產業政策績效顯著，但它也只是推動文化產業發展的力量之一。以政策方式表現出來的政府強力介入與積極幹預，固然為文化產業發展提供了良好的政策環境，但“政策”是權力的化身，以政策“增量”的方式推動文化產業發展，也可能迫使文化產業遵循權力意志的邏輯而不是文化價值和市場的邏輯，導致“管”文化並不比“辦”文化更好。比如歐陽堅就指出：“長期以來，在文化領域一直存在著重文化事業輕文化企業、重國有企業輕民營企業的觀念。在此觀念下，政策主體往往忽略了政策客體尤其是民營企業的正當訴求。這就導致文化產業政策的普惠性不足，從而限制了政策適用範圍、影響了政策效果的發揮。”[11]同時，黨中央和國務院的權威性，決定了它們所制定和發布政策的權威性。在多種多樣的權威性政策的強力推動下，不少地方“群情湧動”，以“開展運動”的方式發展文化產業，一哄而上，有條件上，沒有條件也在上，簡單地、粗放地追求規模和總量，數量過剩，質量不足，失去了文化產業應有的創造意義、豐富生活、改造人性、和諧社會的價值和功能。本來，國家文化產業政策歷來重視社會效益，反對片面追求經濟效益。但一些地方政府、特別是地方政府的主要領導，卻更多是基於“政績”的動機發展文化產業。在以經濟建設為中心的時代，考核官員政績的主要標準，又是GDP經濟指標。如此，文化產業就被片面地理解為文化經濟化、文化金錢化。至於國家政策一再強調的“社會效益”，因為缺乏有效而可靠的計算和考核方法，實際並未得到真正重視。如此，文化價值、文化倫理、文化品格等文化產業理應具有的質素也就被無情地摧毀。同時，就一些政策本身來說也有其片面性。2004年4月，國家廣電總局連續發布《關於禁止播出電腦網絡遊戲類節目的通知》、“黃金時段不得播放渲染兇殺暴力的涉案題材影視劇”的規定以及《關於認真對待紅色經典改編電視劇有關問題的通知》三大“禁令”。這類禁令，雖有其合理的出發點，但其核心要求，或者難以落實，或者落實後成為廣電產業發展的禁令。

所以，過分地依賴政策，很可能妨礙文化法制的建設。文化產業管理是現代社會管理的一部分，最終必須走向法制化。有法可依，才具有管理的權威性和文化產業發展的可持續性。因為政策的權威性源自制定與發布政策主體的權威性，政策治國屬於人治而不屬於法治，具有臨時性、應景性的內在不足。其一，政策容易發生變化。作為一個大國的最高權力機構，黨中央、國務院有其一貫的立場和長遠的視野，其路線、方針不會輕易變動，但在具體政策方面，也難以持之以恒。如我國的網吧審批政策，從2004年到2005年不到兩年的時間中，就經歷停止新批單體、一律停批、有限恢覆連鎖新批、提高準入標準、禁止新設單體網吧等五次變化。至於各部門及地方政府，更可能出現朝令夕改，人存政舉、人去政改的現象。比如廣播電視行業的“制播分離”，就有過幾次反覆，不但妨礙了行業發展，也使其政策的嚴肅性受到質疑。其二，政策容易流於空文。一種情況是，一個很好的政策，卻沒有得到認真的執行；而更多的情況是，政策本身就缺少嚴肅性和合理性，就更不會被認真執行。為了規範電視市場制定的各種“亡羊補牢”式的強制性政策就是如此。清朝宮廷戲泛濫，禁播清宮戲，電視劇插播廣告太多，禁止插播廣告，如此等等，雖三令五申出台多項“通知”，但收效甚微，甚至成為新的權力尋租的空間。其三，政策容易部門化。政策有其制定和發布的主體，這個主體通常是中央和地方的行政主管部門，它們各有其發展思路、辦事程規和部門利益，其所制定和發布的政策，也有部門化的特點。由此會產生的嚴重的“條塊分割”的現象，很可能會為了部門利益而“不顧大局”——也確實存在一些文化主管部門借“發展文化產業”之名而為部門“私欲”披上合理外套的事實。因為缺少系統化、規範化和法制化的管理體系，政策管理就會被曲解為行政管理，最終可能淪為部門利益的保護性措施。如為了保護廣電系統主管企業和國產動漫產業的利益，2006年8月廣電總局下令9月1日起各級電視台黃金時間不得播出境外動畫片；2008年2月廣電總局再次對境外動畫片發出限制性禁令，明確規定自5月1日起，全國各級電視台所有頻道不得播出境外動畫片、介紹境外動畫片的資訊節目，以及展示境外動畫片欄目的時段由原來的17：00-20：00延長至17：00-21：00等。這些政策雖有其正面效果，但會出現“劣幣驅除良幣”的情況，不僅不利於中國動漫產業的成長，還讓電視機前的小觀眾失去了以高水準動畫片滋養心靈的機會。

政策是政府制定和發布的，要從根本上解決文化政策中出現的問題，必須合理合法地界定政府與市場的關系，擺脫以“政治”化方式規訓文化產業發展，轉而走向“法治”，依法規範，依法“治業”；同時要正確處理經濟與文化的關系，以社會共同體的利益，以人的全面發展作為發展文化產業的最高理想。對此，香港學者馮應謙提出一個設問：“當澳大利亞、日本、韓國等從20世紀90年代把國家的文化工業由政治主導駛向經濟主導——即打造一個商品化或商業化的文化產業，中國的文化產業，尤其是傳媒、音像產品大部分仍未脫離行政的主導，究竟中國的文化產業是否可以躋身國際呢？中國可否獨善其身，以一個政治和經濟主導的混合模式，成功打造一個中國文化的國際市場呢？”[12]在過去的十多年中，文化產業政策確實發揮了巨大作用，在今後一個時期，政策也仍然是發展文化產業的重要推動力量，文化市場期待中國文化政策體系日益完善、日益理性。這就是說，就中國的文化國情來說，“政策”是文化產業的第一推動力，但它在推動文化產業發展之後，就應當考慮適時退出這一位置。從一個更長遠的目標看，中國文化產業的真正動力，不應當是政府和政策，而是企業、是市場，是全體中國人民健康旺盛的文化需求。

（與付延慧合作，原載《探索與爭鳴》2014年第1期）

2013/6/25

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[1]歐陽堅：《文化產業政策與文化產業發展研究》，北京：中國經濟出版社，2011年，第8頁。

[2]祈述裕主編：《中國文化產業國際競爭力報告》，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第24頁。

[3]毛澤東：《關於情況的通報》（1948年3月20日），《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1296頁。

[4]參見單世聯：《文化產業與中國現代性》，載《中國文化產業評論》第9卷，上海人民出版社，2009年。

[5]參見胡惠林主編：《我國文化產業政策文獻研究綜述1999—2009》，上海人民出版社，2010年。

[6]參見邱玥：《主題公園如何突圍“同質化”》，《光明日報》2012年5月31日第16版；朱磊：《讓主題公園回歸文化》，《人民日報》，2011年9月9日第12版。

[7]宋建武、張宏偉：《中國文化產業政策法規研究》，載《2010年中國文化產業發展報告》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第65頁第71—72頁。

[8]謝武軍：《關於文化體制改革的幾個問題》，載《中國文化產業評論》第8卷，上海人民出版社，2008年，第114頁。

[9]宋建武、張宏偉：《中國文化產業政策法規研究》，載《2010年中國文化產業發展報告》，第75—76頁。