朱蓉蓉：民間外交與政府外交關系探析

——以東亞地區民間外交為例

摘要：長期以來，政府外交在國際關系中占據主導地位，發揮統領全局的作用；民間外交處於從屬地位，發揮輔助、補充作用。東亞地區至今仍保留著濃厚的“大政府、小社會”的“強政府”政治傳統，受歷史與現實等外部因素以及自身內部結構性因素的消極影響，民間外交作用和潛力的發揮受到諸多制約。隨著全球化的深入與全球公民社會浪潮的推進，國家“獨占性”權力逐漸泛化，東亞地區民間力量崛起，在地區合作與區域一體化領域日益發揮積極作用，民間外交在國際政治中的作用正呈現不斷上升趨勢。

一般而言，政府外交具有合法性、代表性、權威性和正式性等特征，是國際交往與活動的重要內容；民間外交則具有靈活性、廣泛性、穩定性和多樣性等特征，是國際交往與國家總體外交不可或缺的組成部分。現當代國際政治中，民族國家的主體性地位正在逐漸地遭到侵蝕與弱化，國家的權力開始向非政府組織、跨國公司以及公民個人身上分散，民間力量在國際事務中的作用呈現出日益顯著的上升趨勢。在東亞地區，這一趨勢同樣引人註目。

一、相互關系：政府主導，民間輔助

“國”與“民”的關系歷來是政治學研究的興趣點。有異於西方近現代民主化進程與公民社會傳統，東亞國家在歷史上曾長期受中國古代封建社會“大一統”思想與文化的影響，這一地區至今還保留著濃厚的“大政府、小社會”的“強政府”政治傳統。政府代表人民行使內政外交大權，在地區國家間關系中，政府外交長期占據主導地位，戰爭與和平決策的制定、官方外交關系的建立與發展、國際合作協議的簽訂與實施等重大外交活動都主要通過政府外交實現，而民間外交則長期處於輔助地位。作為政府外交的補充和助手，民間外交協助實現官方外交目標，為總體外交創造穩固的基礎，在東亞地區也發揮了重要的歷史作用。

（一）“國”與“民”關系的政治學解讀

自由與民主是現代政治發展的兩大潮流。人民能否自由地參政議政、表達觀點、參與國內與國際事務已成為評判一個國家或政府民主與否的重要標準。然而，政府與人民的覆雜關系又不是簡單的“民主”和“自由”兩個詞語所能完全反映和涵蓋的。正如在眾多聲稱把民主作為政府基礎的國家裏，有哪個是真正由“人民”做出決定的呢？在美國，修建道路、增加稅收或促進同某個國家的關系等真的都是由其人民決定的嗎？在理論上，美國人民確實直接通過他們選出的代表來做出這些決定，但是事實上，在現代國家中，讓每一個政治決定都實行大眾參與的古典民主是很難實現的[1]82-83。意大利政治學家加埃塔諾·莫斯卡（GaetanoMosca）就曾明確指出，政府總是落在少數人手裏：在所有社會裏——從非常不發達和遠未開化的社會到最先進、最強有力的社會——都存在兩個階級——統治階級和被統治階級。統治階級的人數總是很少，他們執行所有的政治功能，壟斷權力並享受權力帶來的好處，而被統治階級人數眾多，由統治階級通過一種現在看來或多或少是合法的或武斷和暴力的方式來指導和控制[2]50。

對於政府和人民的關系，政治科學中的精英主義認為，存在這樣一個小的群體，他們在決定或反對“誰得到什麽，何時和如何得到”這個意義上進行直接統治，社會是一個單一的金字塔形結構，其頂部是一小撮精英；與之相對，多元主義則主張國家並不只由單一的精英統治，而是由眾多專門的、競爭性的集團統治，人民和各種團體能夠影響並規制政府和公司的決策，社會就是相互碰撞的“台球”的集合。然而現實情況卻往往既非純粹的精英主義，亦非純粹的多元主義，而是二者的結合：多元精英，即社會中存在一系列的金字塔，每個塔頂都是一個精英集團，各個單位之間相互作用[1]84-96。

政治學中的民主理論對理解國際關系中政府外交與民間外交的關系有著積極的啟發意義。外交是內政的延伸。在國內社會中存在著許多“精英—群眾”模型，而政府與民間就是一個大的“精英—群眾”模型。在國際事務中，這樣的模型結構同樣存在，政府外交由少數精英主持和開展，居於頂層的主導位置，確定國家的大政方針以及總體外交戰略與目標；民間外交由多元的團體和個人來組織和參與，貼近基層而處於支持和輔助地位，為總體外交創造穩固的群眾基礎，增進國際合作。

（二）政府外交與民間外交的關系

在對外交往中，政府外交因其參與主體的權威性、正式性和代表性，對國際政治的重要作用不言而喻。在國家總體外交中，政府外交占據統領性的主導地位，同時也為其他形式的外交活動提供戰略方向的指導和合法性支持。民間外交處於從屬地位，其輔助性作用主要體現在以下幾個方面：

首先，民間外交是特殊時期改善國家間關系、保持溝通與聯系的必需渠道。例如在正式的外交關系尚未建立或是邦交正常化之前，往往需要民間外交先行。人民間的交流是跨越國界和持續發展的，並不因為官方政府間的關系是否建立而影響到人民之間的友好與往來。通常官方外交關系建立前，不同國家的民間交流與往來就已經開始並不斷發展了。民間友好往來成為國家間建立或恢覆邦交潛在而巨大的推動力和催化劑。又如在國家間官方外交關系遭遇困難或緊急事件時，民間外交靈活、高效的優勢就表現出來，通過繞開一些不必要的官方程序、禮節和慣例，靈活機動地將外交資源高度集中在相關議題的討論和問題的解決上，為政府外交打開局面。回顧新中國成立以來我國民間外交史可知，中國人民與日、韓及東南亞各國人民在歷史上長期保持著友好往來，在新中國外交遭遇西方封鎖、孤立的歷史時期，政府外交步履維艱，民間外交卻能夠保持有條不紊地開展，為最終打開新中國外交工作局面做出了重要貢獻。又如，中日關系屢因日方靖國神社參拜事件、歷史教科書事件等問題遭遇挫折，兩國民間友好人士積極開展民間外交，爭取創造有利於兩國關系回暖的輿論環境，為國家間關系的改善發揮了重要的協調作用。

其次，民間外交是對政府外交的有益補充。政府外交的宏觀性和全局性決定了其善於處理國際重大事務、制定整體外交戰略和長遠發展計劃等，而細節方面的完善和日常事務性的工作可由民間外交來協助實施，也彌補了政府外交的一些局限性和不足。民間外交具有相對穩定性，從政治學意義看，政府會經歷換屆、選舉、被顛覆、倒台、重組等一系列政治變動過程，在一定時期內甚至可能會癱瘓或消失，但人民卻是始終存在和不斷進步的，這就賦予民間外交以相對穩定性和連續性，對政府外交形成穩固的支撐。此外，在有些場合，民間外交比政府外交更有說服力、更富有實效。例如在對外宣傳和樹立國家形象方面，如果一味地只依靠政府外交進行解釋、說明和展現，並不一定能達到理想的效果，甚至會被少數別有用心的人士解讀為傲慢、自大、不誠懇或是竭力掩飾自身問題的“陰謀論”。這時民間外交的開展就會使局面大不一樣，來自廣大民間的聲音一般被認為更為客觀和真實，因而在國際社會中也就更有說服力和可信度，有利於樹立國家積極、正面的國際形象，幫助實現官方外交目標和國家整體利益。

從實際進程看，民間外交也在總體上與政府外交保持了基本一致。以東亞區域合作中的第二軌道外交①為例，根據日本國際交流中心年度統計[3]，2008年度，東亞區域合作領域共產生第一軌道對話會議245次，第二軌道對話會議268次，出版物119種。其中在對話會議的主題方面，第一軌道排在前3位的主題依次是“環境”、“雙邊/三邊關系”、“東盟/東盟共同體”與“能源”（並列第3位）；第二軌道排在前3位的主題依次是“能源”、“環境”、“雙邊/多邊關系”。可見，第二軌道外交在關註議題方面基本與第一軌道保持一致。

可以清晰地看出，從1998年到2008年的10余年來，第二軌道對話的升降趨勢與第一軌道基本一致，而且在活動次數上始終多於第一軌道，從一個側面反映出東亞地區民間外交的日益活躍；在2008年，兩個軌道的進程都出現了輕微的下降，但是與2000年之前的活動情況相比，活躍水平仍然高出許多；民間外交與政府外交在關註點、議題、變動趨勢上面保持基本一致，為政府外交的開展提供有益的補充、協助和支持。

再次，民間外交是增進國際友好、推動國際社會和平與發展的重要力量。一些民間外交活動的宗旨在於影響國家外交政策的制定，或是樹立良好的國際形象、增進國家利益；也有一些類型的民間外交活動，其活動宗旨和目標超越了國家的界限而立足於整個國際社會，關註全球共同問題和人類共同利益，為在某些具體的國際問題領域或全人類的共同關切問題做出不懈的努力，積極推動全球和地區交流與融合，促進整個國際社會和平、和諧、持續地發展。以非政府組織為例，多邊國際非政府組織的人員構成往往具有國際多樣性，其成員來自世界各地，具有不同膚色、不同種族、不同國籍，這些人員匯聚到一起開展活動，不為某個特定國家或地區的特殊利益，而是某些全球性共同問題的解決或者全人類的共同利益。例如，在哥本哈根氣候變化大會的會場內外，不知疲倦的非政府組織為盡快達成應對氣候變化新協議而做出參與議程、展覽宣傳、示威遊行等各種努力[4]；他們所爭取的，是在推動全球性氣候變化問題上通過國際社會的共同努力與通力合作，為後代子孫的未來發展創造良好的生存環境。

國際社會是一切政府外交與民間外交開展活動的巨大背景與舞台。民間外交通過加強不同國家和地區間人民的交流與溝通，消除誤會與歧見，增進相互理解與信任，促進國際友誼與合作，並在解決全球性問題中發揮積極作用，進而推動著國際社會不斷向前發展；反過來，國際社會又是民間外交開展活動的主要依托和活動場所，國際社會的發展、國際環境與格局的變遷也會對民間外交的開展產生深刻影響，每一次新的社會生產方式、交通通訊技術、國家關系結構變動以及全球性問題等的出現，都會帶動民間外交的活動內容、開展方式和活動績效等也相應地產生不同程度的變革，並最終在與國際社會相互影響、相互促進的過程中不斷向前發展。這樣的互動關系也同樣發生在政府外交與國際社會之間。

（三）民間外交面臨的制約性因素

由於受到歷史與現實等外部因素以及自身內部結構性因素的消極影響，民間外交作用和潛力的發揮目前尚受到諸多制約。

以東亞地區為例，一方面，該地區的民間外交受到政治文化傳統與現實政治結構的制約。東亞地區的一大特色是，在歷史上，由於長期受以中國中原帝國為主要核心的等級制網狀政治秩序體系——朝貢體系的影響，東亞地區逐漸形成一個以漢字、儒家、佛教等為核心的東亞文化圈和“強政府”的政治結構，在政治文化傳統上，中央集權的政治體系對各國政治結構影響深遠：東北亞地區國家政治互信較低，多數國家間各自為政，地區大國間競爭激烈而缺乏合作機制；在東南亞地區國家，傳統政治中的威權主義色彩較濃，同時東盟國家還普遍奉行不幹涉別國內政原則。這些都在一定程度上限制了民間組織和個人的跨地區行動和聯系[5]，不利於民間外交作用的發揮。東亞地區的另一大特色是，在當前，各經濟體之間差別較大，從國家規模、人口規模、經濟總量規模到政治體制、歷史傳統、文化習俗都呈現出多樣性，而以多樣性為基礎的地區合作的一個顯著特點是，各參與者保持高度的獨立性，盡力在合作框架下爭取各自的自主利益，為此發揮各自的影響力。因此，東亞合作進程表現出很強的“競爭性合作”，從而弱化了合作中的合力。東亞合作的多角色特征造成了目前的多層框架結構，也體現了東亞合作的突出特點[6]3-4，因此，從官方外交到民間外交，東亞地區的現實政治結構制約了地區合作的有效進展，也在一定程度上削弱了民間外交應有的作用。

另一方面，民間外交自身也存在一些結構性的制約因素，包括在資金來源、活動經驗、機制化程度、獨立性、理念與定位等方面的不足或偏差。在對東亞地區合作機制下的第二軌道外交進行研究的過程中，有西方學者做出如下評論：“參與第二軌道外交的智庫多數情況下還是分別與他們各自國家的政府有著密切聯系，而且依靠政府資助來開展他們的學術研究及政策相關活動，甚至有很多從事第二軌道外交的人員都曾經有過在政府相關部門就職的工作經歷”[7]，因此這些智庫人員提供的政策建議，尤其在經濟一體化方面的政策咨詢，就往往比其他那些草根的市民社團的觀點更能影響東盟的決策，其立場也更接近東盟的決策。政府的資助，自身運作理念的定位，以及第二軌道外交與政府外交千絲萬縷的聯系，這些因素都或多或少地影響了民間外交工作的獨立性與自主性，更容易受到政府外交議程的影響，而使自身作用在一定程度上受到了限制。此外，東亞地區的民間外交在自身組織形態、運作機制、活動經驗以及機制化建設等方面也還存在諸多不盡如人意的地方，這些都制約了其在區域合作中作用的有效發揮。

二、趨勢方向：民間作用上升

在當前的東亞區域合作進程中，政府外交與民間外交的現實關系是：政府外交為主，處於主導、統領的地位；民間外交為輔，發揮輔助、補充的作用。然而，隨著全球化的深入與國際社會的發展，民間外交在國際政治中的作用正在呈現出不斷上升的趨勢。長期以來，民間外交作為與政府外交相對應的“硬幣”的另一面，其角色和作用在國際關系研究領域並未得到應有的重視；如今，借助經濟全球化與區域一體化的發展浪潮，一國政府原先發揮的“獨占性”的作用正在被分散，政府以外的非官方的力量在國際關系中的行為與影響開始引起越來越多的關註，民間外交在國際事務中作用的上升已經成為一種可以預見的發展方向。

馬克思主義認為，國家是一種歷史現象，它不是從來就有的，也不會永遠存在下去。在歐洲威斯特伐利亞體系建立之後，近代民族國家才開始成型和發展，演變至今仍然是世界上最重要的國際關系行為體；但同時也不能不看到，由於受到全球化的猛烈沖擊，國際社會也正在發生深刻的變化，在主權國家之外，一個全球公民社會正在逐漸形成[8]。

公民社會（civilsociety）一詞無論在政治學還是社會學中，都是一個定義較為模糊、使用非常混亂的概念。目前比較普遍的觀點是，將公民社會看成一個獨立於國家和市場的結社與行動的領域（因而公民社會又常常相對於國家和市場而被稱為“第三部門”），在此領域中，公民可以組織起來，個人地或集體地追求那些對於他們來說是重要的目標[9]。

在公民社會概念的基礎上，有學者進一步對“全球公民社會”進行界定和研究：“所謂全球公民社會，是指公民們為了個人或集體的目的而在國家和市場活動範圍之外進行跨國結社或活動的社會領域，它包括國際非政府組織和非政府組織聯盟、全球公民網絡、跨國社會運動、全球公共領域等。其中國際非政府組織是相對於政府間國際組織和跨國公司而言的，是各國公民結成的各種跨國民間社團或組織。”[10]124

但是對於全球公民社會這一概念的內涵和外延，學者們始終是意見紛紜，尚未形成普遍接受的共識。由此可見，公民個人與各種類型的非政府組織是全球公民社會的重要特征和基本組成部分[11]。

以公民、國際非政府組織以及其他公民組織為代表的行為主體在提供信息、建構規範、制定政策、創建制度、監督政策實施和直接行動等方面所發揮的作用，標志著國際關系行為體中增添了許多重視全球治理並積極參與其中的新成員[12]108-116，推動著全球公民社會不斷向前發展。而這些“新成員”也恰恰是開展民間外交的主要力量，因此，全球公民社會的發展為民間外交在國際關系中發揮更大作用提供了成長的肥沃土壤。

西方長期以來有著自下而上的公民社會傳統，其政治思想中把政府看成一種“必要的惡”，因而提倡建立“有限政府”，發展均衡的公民社會；而東亞地區則長期存在著“大政府，小社會”的政治現象，“強政府”模式下的民間組織的作用和社會活動空間有待提高。通過開展民間外交，動員和組織社會力量參與地區事務，有助於民間力量的覺醒，加速東亞地區社會發展；進而也為東亞地區民間外交的開展提供有利的社會環境與強大的基礎支持，推動民間外交在地區合作與區域一體化領域發揮更為積極的作用。

受到政治學中多元精英等民主理論的啟發，用以描述政府外交與民間外交關系發展趨勢。其中，公民個人和一些小型的民間團體內部不再作精英與群眾的區別，而是借鑒多元主義的“台球”模型；政府和其他一些民間機構、民眾借鑒精英主義的“金字塔”模型，分為領導者與追隨者；各單位之間相互作用；發展趨勢是政府外交作用相對逐漸縮小，分散一部分至民間外交領域。

總體上來看，該構想圖只是一種高度簡化和理想化的模型示意圖，其中民間外交的主體被區分為民間組織/機構和公民/民眾等不同形式；政府以及一些規模較大、組織結構較為完善的民間機構和有組織的民眾內部區分為領導者（精英）與追隨者（群眾）；一些小型的民間組織和公民個人內部不再進行精英與群眾的區分；模型之間的箭頭代表各行為主體開展的外交活動之間的互動關系。需要指出的是，構想圖中不同類型的行為主體在數量比例、規模大小比例和互動方式等方面與實際情況並不一定完全一致，在現實發展中，政府外交與各種類型的民間外交的結構、功能以及相互作用方式要更為覆雜和多樣。

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