宋鎮照·「一帶一路」絲綢經濟跨區域戰略下的中國與東南亞關係發展：機會與挑戰

宋鎮照 國立成功大學政治系暨政經所特聘教授

中國國家主席習近平於 2013 年 9 月習近 平出訪哈薩克，首次提出共同建設道路聯通、 貿易暢通與貨幣流通的「絲綢之路經濟帶」 倡議。同年 10 月習近平出訪印尼，提出中國 應加強與東協國家互聯互通建設，盼共建「21世紀海上絲綢之路」。此二者合稱為「一帶一路」（即「絲綢 之路經濟帶」和「21 世紀海上絲綢之路」）的構想，盼貫穿 歐亞大陸，東邊連接亞太經濟圈，西邊進入歐洲經濟圈，被 視為中國意圖擴大政經版圖及國際影響力、主導世界的戰略 行動。

此一帶一路的戰略構想，是中國面對新一輪對外開放和 主動的經貿外交出擊，特別是加快向東南亞、中亞、南亞開 放而提出的，是中國將自身發展戰略與區域合作相對接的重 大戰略構想。這基本上也配合著習近平所提出的新型大國外 交關係戰略，走出韜光養晦式的內斂外交，試圖以一帶一路 戰略重啟中國的世界核心觀，讓中國重返國際大國舞台，重 現中國的漢唐大夢。

基本上，「一帶一路」可為中國大陸經濟尋找出路，透 過與周邊國家發展相結合，不僅先要打造中國與東協經濟自 貿區的升級版，也進一步與周邊國家建立更密切的經濟發展、關係。進一步而言，「一帶一路」的戰略計畫不但可以將亞 洲發展與中國發展相結合，試圖先透過與 GMS 次區域整體 戰略對接，進而強化區域經濟一體化，並和周邊國家共享互聯互通的利益。尤其是，最近中國積極推動成立的「亞洲基 礎 設 施 投 資 銀 行 」（ 簡稱 亞 投 行 ， Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB）和「絲路基金」（Silk Road Fund, SRF）， 這被視為是推動亞洲版的馬歇爾計畫，將為次區域基礎設施 建設帶來新契機，為「一帶一路」戰略提供有利的支持基礎。

2014 年 10 月中國推動成立的亞洲基礎設施投資銀行， 中國出資 1,000 億美元（為原先初步規劃 500 億美元的兩倍）， 投資亞洲的公路建設、鐵路、發電廠和電信網絡等領域。2014 年 11 月，中國又宣佈出資 400 億美元成立「絲路基金」，向
「一帶一路」（絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路）沿 線沿路國家的基礎設施、資源開發、產業和金融合作等與互 聯互通有關項目提供投融資支持，加強亞洲「互聯互通」夥 伴關係，讓亞洲與中國經濟緊密地結合一起，此舉正凸顯出 中國正積極在亞洲區域推動與佈局經濟大戰略發展的「中國夢」、「亞太夢」。

正當中國推動「一帶一路」戰略，並配合上中國企業「走出去」發展，東南亞無疑地成為中國邁出區域大戰略的首要 發展區域，中國對東南亞的發展成果無疑地將成為中國推動 一帶一路戰略成功的保證。若中國無法成功地與鄰近友善的 東南亞區域經濟進一步整合，遑論推展到亞洲其他地區。而 在中國對東南亞的政經發展策略的光譜上，不難看出中國前 進東南亞經濟整合發展的關鍵試驗區就是「大湄公河次區域」
（Greater Mekong Sub-region, GMS）。對中國而言，勢必要先掌握 GMS 的經濟整合優勢，必然會投入一大筆資金於 GMS 的基礎建設與經濟連結，才能為「一帶一路」的跨區域戰略 發展鋪路。

此外，GMS 成員國多是發展中國家，普遍缺乏建設資金， 因此基礎建設不足、產業發展層次較低、互聯互通發展也遭遇問題，對 GMS 的基礎建設投資至少需要六千億美元的資金，而當中國提出的「一帶一路」、籌建亞洲基礎設施投資 銀行、金磚五國的新發展銀行（New Development Bank, NDB）、絲路基金、打造「中國－東協」合作升級版等倡議， 都符合 GMS 的發展期待，GMS 將可以立即獲得中國大量資 金投入的發展好處。亞洲基礎設施投資銀行以及絲路基金基本上是中國為亞洲國家發展基礎設施提供融資服務，而這些 新舉措必將進一步優先推動 GMS 國家的連動發展，一則造 福大湄公河地區人民福祉，提高中國在 GMS 的主導重要性； 二則可以跟日本主導的亞洲開發銀行（ADB）相互較勁、互 別苗頭。

於 2014 年 12 月 19 日，李克強訪問泰國，並出席大湄 公河次區域經濟合作領袖第 5 次會議，中國與泰國簽署鐵路 與農產品貿易合作諒解備忘錄，雙方也達成鐵路合作協定， 有利於泰國商品出口，更讓中國高鐵走出去，此有利於「一 帶一路」的區域經濟戰略推動與延伸，更有助於連結中國與 東南亞 GMS 國家的經濟發展。透過鐵路、高鐵、公路、水 運、航空的發展有利於雙邊人員、勞務、商品、資金、農業、
產業和技術的往來交流，以及推動多贏的經濟發展格局。這 些交通的基礎建設，無疑地是亞投行（AIIB）和一帶一路絲 路基金沿線沿路投資的重點項目。

中國與泰國合作興建鐵路，這讓泰國成為中國與東協合 作的核心，也意味著中國擬議中的泛亞鐵路國外部分獲得重 大進展。泰國是中國推動泛亞鐵路東線、西線和中線的匯合 點，基本上是泛亞鐵路的支點。因此，中泰達成鐵路合作協 定，對泛亞鐵路貫通，推動「一帶一路」戰略有其重要意義。 換言之，這條鐵路有助中國推動的泛亞鐵路加速成形，泛亞 鐵路可縮短各國距離，加強貿易往來，對東南亞國家而言，可把農產品、商品和能源銷售到中國；對中國而言，與東南 亞國家陸路相連，可以降低繞道麻六甲海峽的成本與風險， 降低美國在東南亞海域之政治輻射影響力。

中泰鐵路連接泰國北部的廊開（Nong Khai）和南部港口 瑪達蒲（Map Ta Phut）。這次簽約並把 2013 年所規劃的 300公里提升到 800 多公里，這是泰國首條標準軌鐵路，且全部 使用中國技術、標準和裝備興建，中國相關鐵路建設及裝備 企業則有望從中獲得發展機遇，也是中國企業走出去的最佳模式。在一帶一路的發展戰略下，配合上中國企業走出去發 展，更加落實中國在 GMS 區域上的資金「軟起飛」、企業、 技術和商品「硬著路」的全方位發展。

其次，在電力合作方面，中國參與東協電力合作有兩個 方面，一是與東協國家的普遍合作，二是與 GMS 電網互聯 互通。中國與東協在能源資源、電力供需方面存在互補性， 加快與東協電網的互聯互通、促進電源開發、加強交易平台 建設、加大電力貿易，對推動中國—東協合作具有積極意義， 這也是提供雙邊基礎建設發展和經濟成長最佳的保證。

目前中國南方電網與東協十國的電力合作相熱絡，東協各國積極提出將共同發展東協國家互聯電網（即 APE）。根據規劃，APE 分為三個分區，包含（1）北部分區為大湄公 河次區域國家，（2）東部分區為跨婆羅洲電網，（3）西部分 區為印尼、馬來西亞和新加坡。規劃提出有 47 項跨境互聯 工程，目前已建工程 11 項，在建工程 13 項，已規劃工程 23 項。其中，已建工程 11 項，主要是馬來西亞到新加坡、泰 國到馬來西亞、泰國到寮國、寮國到越南、越南到柬埔寨、 泰國到柬埔寨等。這些是中國與東南亞國家之間普遍合作項 目，透過技術支援、投資、工程建設、設備輸出以及人員交流和培訓等方面的合作，不僅為「中國—東協自由貿易區」
（CAFTA）投資提供了便利的條件、政策，也為「一帶一路」 發展戰略深入東南亞在能源上的合作基礎。

近期南方電網的發展重點項目，可以發現：一部分是緬 北及寮國北部大型水電，伊洛瓦底江上游大約有 2,000 萬千 瓦的水電開發規模，優先留存於緬甸，保證緬甸所需負荷發 展，其餘的就輸送到附近的雲南使用。另一部分是在薩爾溫 江上游，大概有 500 萬千瓦，優先留存於緬甸，也保證緬甸發展所需的電力負荷，其餘電力就賣到就近的雲南。而在薩 爾溫江中游、湄公河等流域，將有 1,500 萬千瓦的電力開發， 也會優先留存在緬甸和寮國，在保證當地所需負荷電量發展 的基礎上，其餘的則可以運送到泰國和中國，實現多國電力交換與互惠。在與東協各國電力合作上，中國也利用在技術、 工程、資金及人員等方面的優勢，促進和建立東協電源發展、 電網互聯互通和電力貿易平台。

電源發展與電網互聯互通符合了中共主席習近平所強 調的一帶一路發展戰略的基礎，也就是說，共同建設絲綢之 路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路與互聯互通是相融相近、 相輔相成的。如果將「一帶一路」比喻為亞洲騰飛的兩隻翅 膀，那麼互聯互通就是兩隻翅膀的血脈經絡，對於深化區域 合作、促進亞太繁榮、推動全球發展具有重大而深遠的意義。

在 2014 年 11 月 13 日，第 17 屆中國－東協（10+1）領 導人會議在緬甸內比都舉行。在會議《主席聲明》中，東協 國家領導人肯定中國提出建設中國－東協命運共同體和共 建 21 世紀海上絲綢之路的倡議，重申堅定致力於進一步加 強中國－東協戰略夥伴關係，尤其在農業、信息和通信技術、 人力資源開發、投資、湄公河流域發展、交通、能源、文化、 旅遊、公共衛生、環境等 11 個優先領域推進務實合作。聲 明支持中國與湄公河流域國家開展更緊密的次區域合作，歡 迎泰國提出的瀾滄江－湄公河次區域永續發展倡議，歡迎中 國和湄公河次區域國家建立相關對話與合作機制的可能性。

聲明中更同意就推動亞洲基礎建設投資銀行投入運營密切 合作，並落實《東協互聯互通總體規劃》。

很明顯地，中國會在 2015 年大舉推進與東協國家的「一 帶一路」的建設合作。中國與東協下一步將在「一帶一路」 框架下，聯合推進鐵路、公路、水運、航空等基礎設施項目 上的發展，一則確定 2015 年推動實施的重大工程項目清單 和各領域能力建設合作項目。二則逐步形成「人暢其行、貨 暢其流」的一體化運輸網絡，提升中國與東協國家全方位互 聯互通合作水平。

整體而言，「一帶一路」絲綢經濟戰略具有開放性、包 容性、多元姓的特徵也是中國新一輪對外開放的重大平台。 從中國角度來看，認為一帶一路戰略具有穩定周邊外交環境、 打通對外經濟新通道、統籌國內與國際之市場和資源、打造 經濟成長、促進區域均衡發展。基本上，一帶一路是以經貿 合作先行，透過基礎建設、貿易投資、貨幣與服務之連結， 並以華僑華人華商網絡為渠道，配合「走出去」戰略，讓「中國夢」也可透過一帶一路建構更大的區域經濟共同體。儘管 此戰略是中國「一相情願」的戰略，卻也結合了歷史、文化、 經濟、貿易、地緣、區域合作等特色，在試圖建構中國夢與 亞太夢的同時，一方面似乎也呈現出中國版的「亞太再平衡」 戰略，有效對抗美國勢力重返。二則透過經濟的積極投入東 南亞，也符合中國推動中國版的「門羅主義」政策思維，防 範美國勢力的滲透。

不過一帶一路的政策推動，以及對於中國與周邊國家關係發展，宜避免中國目前除了中國崛起外，更重要的是要傳達「中國信任」的感受，不應該一相情願的將中國的美夢轉 變成鄰國的惡夢。特別是當中國崛起後，已經改變了整個世 界，不應帶給世界新的威脅，讓「絲路區域」（silk region）經濟轉變成「絲路帝國」（silk empire）的恐懼。因此，善盡 國際責任與奉獻尤其重要，這是建立中國信任的第一步，而
中國對於印支半島或 GMS 的發展，便會成為中國推動經濟整合首當其衝的重要示範區或樣版。 最後，在中國一帶一路的戰略下，可以從中國與東南亞國家發展關係上，歸納出幾個可能挑戰，這值得進一步去觀 察：第一，中國夢與中國現象的結合。一路一帶的絲路經濟戰略給東南亞國家有一種實現中國夢的感覺，呈現出「中國
崛起現象」的威脅感。第二，一帶一路經濟戰略看似軟實力， 實則是一種國家實力展現的硬實力現象，尤其透過東南亞華 僑華人的商業網絡連結，東南亞國家更難逃離中國軟實力的影響。第三，一帶一路戰略結合文化、歷史、經濟、外交等 互聯互通的概念，雖然讓華僑華人網絡連結的戰略更為凸顯， 卻也讓東南亞國家出現朝貢經濟體系的歷史不安情結心理。 第四，一帶一路是否會產生負面衝擊值得重視，畢竟當一帶 一路經濟戰略的發展若是威脅到東南亞國家經濟時，可能會 導致「排華」運動再起。第五，當中國推動二十一世紀海上 絲綢之路的發展時，第一步便已經面臨南海主權爭議，如何 將主權擱置，共同開發，以及善待越南與菲律賓，這將關係 到海上絲綢之路的發展。

總之，在中國與東南亞之間的發展，如何讓一帶一路戰 略創造出「多贏」經濟的互賴格局，降低中國外交威脅或軍 事對抗，以及提高「中國信任」（China Trust）程度，降低中 國威脅（China Threat），中國才能與東南亞國家建立一個友善的永續發展經濟整合體，為中國一帶一路的大國經濟發展戰略奠下有利的基礎。 對台灣而言，如何利用與善用中國推動「一帶一路」絲綢經濟發展之區域戰略，亦有利於台灣參與相關的東南亞經 濟活動與計畫案，同時透過華僑華商、陸商的網絡關係合作， 勢必可以建立多贏的合作局面。

更重要者，當中國在一帶一路戰略下勢必會更加重視對 GMS 發展的投入，改善 GMS 黃金走廊市場的基礎建設，這 無異是為台商打通在中國與東南亞市場整合的任督二脈，有利於取得相對的比較利益，甚至讓台灣更可以善用多年西進 中國與南向東南亞的發展成果，透過推動所謂的「區域蟹型戰略」，利用 GMS 的經濟紐帶連結利益，讓台灣在中國與東 南亞區域經濟整合上扮演更重要的角色。

同時，透過台灣與海西經濟特區之結合，可以位居 21世紀海上絲綢之路起點的優勢。並在地緣政治與經濟雙重應用下，台灣是可以通過加強台閩合作，攜手前進到南海海域 經濟圈的發展，分享中國一帶一路戰略的經濟外溢效果。如 此不僅可以增強台灣在南海經濟區域的相對優勢，亦可以進 而配合中國經濟進一步整合海上東南亞經濟的海外市場。 (本專欄文章作者意見不代表論壇立場)