周魯耀周功滿:從開發區到特色小鎮:區域開發模式的新變化(下)

3特色小鎮治理模式仍然面臨的挑戰

 

浙江省特色小鎮建設目前已經初見成效,湧現出一批綜合效益好、特色鮮明的案例,不僅受到國家層面的肯定和推廣,許多省市已開始學習浙江建設經驗,上海、江蘇、福建等省已經出台了類似的促進特色小鎮建設指導意見。但目前特色小鎮建設畢竟剛剛起步,還處於探索試點階段,要要真正成為經濟發展的主體、實現政府治理模式的深層次轉換,仍任重道遠。從目前的實踐情況來看,雖然整體上成效卓著,但在第一輪特色小鎮考核過程中也有不少地方仍存在著投資相關性差、特色優勢不鮮明等問題,用傳統開發區模式辦“特色小鎮”等問題,有些地方問題還相當嚴重。總體而言,特色小鎮治理模式的成熟完善還需要解決一下幾個方面的問題:

 

3.1發展理念轉換的挑戰

 

從傳統的“開發”模式轉向特色優勢培育策略,需要政府尤其主要領導具有更加寬廣的視野、更加長期的布局,要避免“立等可取”、“立竿見影”的慣性思維。對於很多習慣了傳統“開發區”治理模式的領導幹部而言,要徹底轉換發展觀念,避免把小鎮做成攤大餅、搞成新要新一輪的無序競爭。 

首先,業績理念要從“顯性化”到“隱性化”的轉變。“特色小鎮”強調的不是規模競爭,而是層次競爭,其目的不是推高產業數據,而是要形成在特定領域的持續影響力。因而要把發展目標設定從閑性化的數字指標轉向更加隱性化的品質感受。當然,目標設定的“隱性化”並代表著沒有標準,而是強調要淡化短期內數據的比重,更側重於服務對象的主觀感受。 

第二,投資理念要從粗放式化轉向精細化。“特色小鎮”的優勢在於“特色”,而特色凝聚困難,耗散容易。傳統的開發區模式下雖然也強調要引入優質資本,但一般來說主要考慮的是資本規模、產業能耗、利稅水平、技術標準,並不會涉及到園區產業的特色凝聚。如何在資本引入和特色培育之間做到綜合平衡,需要小鎮管理者不但有“引入”的意識,更要有“選擇”的智慧。 

第三,經營理念要從要從直接操辦轉向培育、養成。開發區模式下作為管理機構的管委會往往習慣於直接介入產業發展環節,或者利用政府設立的開發區投資公司平台進行強勢規劃幹預。“特色小鎮”的運作雖然仍需要政府的引導規劃,但基礎運作方式是“政府引導、企業主體、市場化運作”,政府要擺脫大包大攬建設園區的傳統思維模式,職能當逐步轉向了制度構建、環境營造、服務提升。 

第四,競爭理念要從同業競爭走向錯位競爭。開發區之間競爭往往是同類業態間的比拼,是優惠政策、基礎設施、區位條件等“硬件”的直接對抗。但“特色小鎮”之間的競爭則多數是存在於不同業態之間,即使幾個小鎮產業性質相近,也都會盡量避免業態完全重覆。而且小鎮之間的競爭也弱化了經濟類指標的直接比拼,從而使每個小鎮都有空間實現自己獨有成長模式。如何更好的利用這種空間,也需要進一步思考。

 

3.2政府能力提升的挑戰

 

從開發區模式轉換到特色小鎮模式,政府不再直接進入市場參與競爭,但這絕不意味著政府的職能弱化、工作輕松了,相反,政府越來越多的要作為方向的引領者、規則的制定和維護者、制度的供給者,對政府的能力要求更加高,新的角色要求領導幹部、工作人員都要有更多的能力提升。而這種政府能力的提升,是無法通過要求“全員招商”等簡單方式實現的,需要創新制度、提升官員個人能力。 

另外對政府能力的挑戰,還包括跨部門、跨區域協調能力的挑戰。從目前情況來看多數都是成立了“協調委員會”,由本級政府主要領導幹部擔任負責人,政府主要組成部門參與,通過聯系會議的方式推動並解決特色小鎮建設工作中遇到的困難[14]。但這種由主要負責人親自掛帥、多個部門綜合參與的協調模式,往往要耗費大量的綜合協調成本,而且仍然是一種臨時性做法。真正把“特色小鎮”工作作為一種轉變發展模式的長效機制來對待,則要逐步從依托外在機構、權力的“硬性”調整轉向更加富有彈性和效率的“軟性”協調,各部門、各區域之間的橫向配合,減少協調成本。

 

3.3優質化公共服務的挑戰

 

早期開發區模式的競爭力主要依靠“政策扶持”與“制度紅利”,通過特殊的稅收、用地優惠政策增強對外來投資的吸引力。隨著開發區特殊政策逐漸取消,其競爭力則主要體現在產業鏈條完備、基礎設施優越以及政府機構精簡等方面。而“特色小鎮”肯定無法覆制開發區模式下的競爭力方案,其要想吸引優質資本、打造特色優質產業,必須依托於提供更加優質的公共服務。優質的公共服務既包含了自然風貌、生活配套等“硬”設施,更需要優質化的醫療、教育資源,優質化的政府公共服務水平等“軟”的配套。對於地方政府而言,如何更好的提供優質化的公共服務,也是政府能力的另一重表現。

 

3.4特色優勢產業營造的挑戰

 

特色小鎮面積限定在3平方公裏左右,其中核心區域一般不超過1平方公裏,且區域大部分分布在城市中心城區附近,難以通過大規模土地開發拓展產業規模,必須通過對既有土地上資源的優化盤活實現效益升級。提高單位面積、單位投資、單位人口的產出就成為特色小鎮建設的必由之路。而從歐美國家的經驗來看,許多著名特色小鎮成功的關鍵在於嵌入特定區域及其歷史人文背景下的“產業生態位”[15]。但特色優勢產業並不容易輕松構建,尤其在全省各地紛紛積極申報特色小鎮建設,很多地市都設置了市、縣級特色小鎮培育計劃的大形勢下,很多原本基礎並不占有的特色小鎮項目想要提煉出自身的優勢和特色,往往具有較大的難度。這種情況下,如何判斷特色小鎮的準入門檻、嚴格特色小鎮考核標準,避免特色小鎮一哄而上帶來資源上浪費,也需要予以妥善應對。此外,在特色小鎮建設中還要避免地方政府進行“土地經營”的沖動,防止特色小鎮“房地產化”可能導致的房地產業對其他特色優勢產業的擠出風險。

 

4結論與展望

 

特色小鎮與開發區無論在形態和策略上都有很的差別:特色小鎮是小區域、小範圍內的精耕細作,而開發區則更多是大空間、大範圍的全面開發;特色小鎮強調的是對產業的耐心培育,開發區則是由政府進行強勢主導,更註重快速上馬搶占先機;特色小鎮突出特色、優勢上的差異化,而開發區之間則具有更加強烈的直接對抗和競爭;特色小鎮中產業只是其中一部分內容,是一種區域綜合治理,而開發區具有更強的產業集聚性和經濟先導性。總體而言,特色小鎮更輕、更有特色;而開發區更重、更突出經濟性。但兩者的治理邏輯和目標在很大程度上又是相通的:特色小鎮與開發區都是對特定區域內各類元素的優化重組,都強調單位面積和投資的產出比,考核指標中都看重投資的規模數量,激勵政策也都主要集中在稅收優惠以及用地指標方面。從某種意義上來看,特色小鎮治理模式可以看作是開發區治理模式的升級版本,是開發區治理模式在經濟社會發展達到一定高度之後的突圍轉型,也是對開發區治理模式尤其是開發區模式套用到城市經營領域之後各類問題的一種“糾偏”。

特色小鎮模式並非對開發區模式的完全否定或全面取代。開發區模式已經被證明是一種高效的資源整合與經濟發展策略,對於維持和拉動我國經濟發展發揮著至關重要扽作用。開發區在規模工業、產業集聚和形成技術創新優勢方面仍具備無法取代的優勢。事實上,很多高新技術和新興產業比較集中的開發區,近年來也在不斷進行自我升級優化,也有效彌補了在社會治理、公共服務公共領域的短板。但特色小鎮模式的經驗,可以為開發區治理模式的轉型提供非常有益的經驗。尤其是特色小鎮並非一級建制,不涉及到行政區劃的重新調整,這也使得其於既有的開發區治理模式在很大程度上可以形成一種並行和互補。開發區可以通過建設“特色小鎮”為依托,保有其產業優勢的同時,彌補其公共服務領域的短板,並逐步實現發展模式的轉型升級。 

從體量上看,特色小鎮目前仍遠遠不能與開發區相比較,無論區域面積、產業規模、產出總量以及覆蓋人口,都與開發區存在數量級上的差別。特色小鎮目前仍然處於經驗積累和路徑探索階段,涉及的主要是“增量”部分。但其代表了治理模式的一種轉型升級方向,浙江省《指導意見》中也已經提前預留了用特色小鎮模式化解開發區存量的制度接口。2015年浙江人均GDP超過12000美元,已處於工業化後期、即將邁入高收入發展階段[16],也將在全國各省份中率先遇到治理模式調整所需要應對的系列挑戰。“特色小鎮”治理模式的形成,其實是浙江省為回應這種挑戰所做出的探索創新,是對既有“開發區”模式的再次超越。但隨著“特色小鎮”建設熱潮的出現,一些地方也出現了借“小鎮”概念對原有發展模式重新“包裝”的現象。地方政府要有效控制“特色小鎮”建設的規模和數量,避免把原有“開發”模式搬入特色小鎮運營模式中來,尤其要杜絕“特色小鎮”建設的“房地產化”,真正把“特色小鎮”打造成為優勢產業集聚和優質公共服務供給的平台,避免重蹈土地財政的誤區。

 

【參考文獻】

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(本文已發表於《城市發展研究》2017年第1期)(愛思想網站2017-03-12)

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