吳兆禮:美國“新絲綢之路”計劃探析 下

三、美國實施“新絲綢之路”計劃面臨的挑戰

“新絲綢之路”計劃目前尚處於探討階段,美國要實施該計劃將面臨諸多現實障礙。首先,巴基斯坦的合作意願不強。“新絲綢之路”計劃所涉及的國家能否如美國所願切實合作,是美國“新絲綢之路”計劃最大的不確定因素,其中最大的挑戰來自巴基斯坦。在巴基斯坦與美國、印度和阿富汗關系的未來走向存在諸多不確定性的前提下,其合作意願大打折扣。巴基斯坦曾拒絕參加在德國波恩舉行的阿富汗問題國際會議以“抵制”美國的“新絲綢之路”計劃。作為美國反恐戰爭的非北約盟友,巴基斯坦與美國在阿富汗問題上存在較大分歧,兩國的基本戰略目標並不相同。巴基斯坦對美國無人機空襲事件感到憤怒,在美國中斷了軍事援助的背景下,兩國關系降到近年來的最低點。而且,在巴基斯坦國內有一種認知,那就是美國是一個不可信賴的國家。因此,當美國提出“新絲綢之路”計劃時,巴基斯坦不得不從更長期的利益來考慮美國計劃的深層意圖。巴基斯坦官員認為,俄羅斯與中國是地區穩定、和平與發展的重要因子,美國的“新絲綢之路”計劃從長期看與中國的地緣經濟利益和俄羅斯的地緣政治利益相沖突,因此巴基斯坦並不讚成美國的倡議。

巴基斯坦的這種立場也源於美國“新絲綢之路”計劃對印度的借重。巴基斯坦認為,美國希望印度在“新絲綢之路”計劃中發揮“中心作用”,這實際上是美國通過該計劃幫助印度提升對阿富汗甚至整個地區的影響,從而壓縮了巴基斯坦的戰略縱深。

巴基斯坦讚成通過現存的地區合作機制,如四國機制(俄羅斯、阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦)和上海合作組織來達到重建阿富汗的目標。迄今,俄、阿、巴、塔四國已經舉行了兩屆峰會(2009年和2010年),此外還舉行了四國外長、經濟部長以及禁毒部門領導人會議。巴基斯坦認為,俄羅斯主導的四國機制功能性強,直接針對阿富汗重建、禁毒、能源和交通等項目建設,對於解決目前的阿富汗問題有更積極的建設性作用。

其次,印度能否發揮“中心作用”?盡管美國將印度的經濟發展與市場潛力視為“新絲綢之路”網絡充滿活力的關鍵,同時也希望借印度世俗的民主原則影響宗教主義盛行的中亞,但自希拉裏拋出該計劃以來,印度國內對此反響並不強烈。

美國只是有限度地支持印度在阿富汗的戰略目標,是導致印度對美國“新絲綢之路”計劃“淡定”的主因。印度在阿富汗的目標有三:一是鞏固和加強與阿現政府的戰略關系,使阿成為制約巴基斯坦的重要盟友;二是通過阿富汗打開通向中亞的門戶,獲取印度所需的礦產和油氣戰略資源;三是防止阿出現塔利班主導的親巴政府,並防止阿與西亞穆斯林國家結成“反印同盟”。然而,美國自2009年底提出阿富汗新戰略以來,支持阿富汗政府與塔利班和談,尤其是將塔利班分成“好的”塔利班和“壞的”塔利班,這令印度十分不安。此外,巴基斯坦在和談中發揮“最佳中間人”的作用也是印度不願看到的。美國雖在一定程度上“默許”印度擴大與阿富汗的政治、經濟與安全合作(印阿於2011年10月簽訂“戰略夥伴協議”),但從總體看,美國並不尋求讓新德裏在阿富汗政治進程中充當調解人,認為“美國—巴基斯坦—阿富汗”三邊對話框架仍是解決阿富汗問題的主要渠道。

此外,美國為推動“新絲綢之路”計劃,必然要對印度和巴基斯坦施加一定的壓力,要求印巴兩國加速全面對話進程,以推進印巴之間的和解。然而印度對於美國的努力態度謹慎,尤其是在美國與巴基斯坦結成反恐聯盟的背景下,印度極力排斥美國斡旋克什米爾問題。更重要的是,印度戰略界不希望美國把巴基斯坦置於與印度相同的戰略位置上,甚至利用巴基斯坦制衡印度。

目前,印度積極參與“北南走廊”項目。該項目在某種程度上講是美國“新絲綢之路”計劃的替代方案,最早由俄羅斯、印度和伊朗三國於2000年9月發起,曾一度被束之高閣。後來,中國和中亞所有國家加入,該項目因而發展為14國倡議。在2012年1月舉行的“北南走廊”14國專家會議中,印度態度積極,表示將承擔伊朗境內的鐵路與公路建設。

第三,印巴全面對話進程存在變數。如前文所述,印度與巴基斯坦是美國實施“新絲綢之路”計劃的兩個關鍵國家,美國在“後撤軍時代”阿富汗的成功將取決於印巴關系的改善。然而“新絲綢之路”計劃面臨的最大挑戰之一,就是印巴關系存在巨大的不確定性。

印巴自2004年2月開啟全面對話進程,2008年11月26日發生孟買恐怖襲擊事件後,兩國之間的和平進程中斷。2011年2月,兩國原則同意建立一套建設性對話機制,以解決兩國間所有懸而未決的問題,隨後決定重啟全面對話進程。然而,兩國在涉及彼此核心關切的議題上並無實質進展。印度堅持應優先解決與其國內安全相關的議題,要求巴基斯坦政府對巴境內的恐怖主義采取實際行動,切實阻止針對印度的恐怖活動;而巴基斯坦認為應優先解決與領土有關的議題,如克什米爾問題、錫亞琴問題和爵士灣問題。由於彼此關切的側重點與對話目標的輕重緩急各不相同,兩國在對話中關於核心利益的訴求難以達成共識。而在印巴關系脆弱的大背景下,兩國既有對話成果難以轉化為實際行動,一些已經達成的協議並沒有落實。可以說,印巴所表達的對話意願很難在短期內改變長期以來兩國戰略上的互不信任狀態。更重要的是,短期內建立起來的信任非常脆弱,經不起任何風吹草動,印巴和平進程往往是“前進一小步、後退一大步”。

第四,俄羅斯的角色定位。顯然,俄羅斯對美國“新絲綢之路”計劃的立場取決於俄美關系的發展狀況。在反恐問題上,俄羅斯支持美國在阿富汗的行動,但從地緣政治角度出發,俄不希望美國對這一地區建立排他性影響,尤其對美國在中亞地區影響的加深有疑慮。在阿富汗問題上,俄羅斯一方面把美國視為俄主要地緣政治對手,希望美國長期陷在阿富汗;另一方面希望與美國密切合作,通過給美國提供幫助,換得美國對俄羅斯重要利益上的讓步。

在美國提出撤軍時間表的情況下,俄羅斯的合作願意明顯上升。畢竟,在目前形勢下,與美國駐軍阿富汗形成的軍事壓力相比,俄羅斯更願意接受“新絲綢之路”計劃帶給美國的“經濟影響力”。然而,從長期看,俄與美國是合作還是競爭存在變數。俄希望在中亞和西亞地區發揮影響力,不會歡迎美國主導“新絲綢之路”計劃。早在2002年俄羅斯就與阿富汗發表聯合聲明表示,未來的阿富汗應是一個“和平、統一、中立、繁榮、與鄰國和睦相處的國家”。為此,俄羅斯已經從兩方面做準備:一是國內準備,使社會在心理和政策上支持俄羅斯重返阿富汗;二是加強與阿富汗的雙邊聯系,直接影響阿富汗的發展。因此,在俄羅斯力圖加強在阿富汗的戰略存在並增強在阿富汗問題上的影響力的背景下,俄羅斯對美國“新絲綢之路”計劃的立場存在不確定性。

第五,地區安全形勢以及現存的人為障礙。“新絲綢之路”計劃是一個針對阿富汗以及中亞和南亞的綜合戰略,其目標是為了實現安全和經濟的可持續發展,實施的途徑是重建連接歐洲、印度次大陸和東南亞的貿易與能源走廊,計劃的重點是國際社會的投資與合作。然而,阿富汗及整個南亞地區的安全形勢仍是美國實施“新絲綢之路”計劃的重大挑戰。反恐戰爭歷經十年後,南亞仍是全球恐怖活動最猖獗的地區,這種形勢對如何展開基礎設施建設,如何打消國際社會對地區投資與合作的疑慮,確實是美國推動該計劃必須面對的問題之一。有學者就指出,在美國和北約減少在阿富汗駐軍的情況下,一個極有可能出現的局面就是伊斯蘭激進主義在整個地區的又一次勃興;阿富汗的持續動蕩妨礙了經濟活動,令私人和公共投資者喪失了信心。他們對阿富汗塔利班再一次掌控喀布爾的擔心也越來越大。

實施“新絲綢之路”計劃不僅需要建設新的基礎設施,包括道路、橋梁、鐵路以及油氣管線等,還需要減少貿易過境中存在的障礙。有機構認為,盡管阿富汗以及地區內的基礎設施落後,但現存的基礎設施仍能支持過境貿易的極大增長,總部設在日內瓦的國際公路運輸聯盟(IRU)就認為,通向阿富汗的公路網絡有足夠的能力應對貨物運輸的擴展,但如何減少並根除過境貿易中來自於機制、官僚和政治層面的障礙,是美國構築“新絲綢之路”的又一挑戰。在這一層面,最主要的障礙來自各國政府的高關稅,邊境地區相關機構和官員的腐敗等。據亞洲發展銀行對來往於阿富汗的卡車司機的調查,其中90%的人認為邊境上的官僚是過境貿易的最大障礙,只有5%的人認為安全威脅或落後的基礎設施是主要障礙。

“新絲綢之路”計劃的具體實施步驟還不明確,但實現“能源南下”、“商品北上”是這一計劃的主旨。為此,美國將推動相關國家的基礎設施建設,包括公路、鐵路、電網以及油氣管線等。目前,美國已經提出30-40個與此計劃相關的項目。同時,通過外交努力打消各種疑慮,增加相關各方合作的信心,可能是美國後續工作的重中之重。(2012-11-04愛思想網站)

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