胡小武·特色小鎮的發展理念與治理邏輯再思考(下)

其次,特色小鎮治理結構應建立多方參與的治理委員會制度。特色小鎮的產業定位、規劃、建設、運營、企業、就業、物業管理等每一個環節的相關參與者都可能影響特色小鎮的可持續發展。比如很多規劃機構本身沒有企業培育和產業研究的專業能力,為了概念而規劃設計的特色小鎮,最終難以對接現實需求,導致特色小鎮規劃定位“好看不好用”。因此,需要從一開始就建立特色小鎮發展治理委員會,從目前的行政化方式中進一步優化調整結構,吸納產業規劃、城鄉規劃、建筑設計、運營方主體、目標企業、創業者代表、青年就業人員代表、物業管理公司代表、社區居民代表等具有廣泛代表性的人員參與全程項目推進和決策會議。最終形成政府、企業、個體、社區多元主體共同參與的治理委員會,共同參與討論、溝通和決策各項發展議題。這種模式看似增加了治理決策成本,事實上是優化了治理和決策效能,能夠集聚最大資源為推動最大目標服務。當前很多特色小鎮的建設發展,還是以地方政府為主聯合相應的規劃單位、投資單位形成的單向度的“主輔”型結構,各種項目公示也流於形式,基本上沒有具備真正的“治理”結構和范式。在國家治理現代化的大背景下,在特色小鎮建設的浪潮中,要在遵循特色小鎮的發展規律基礎上,真正回歸治理,從結構上進行完善,實為必需。

最后,確立政府與市場合作型的特色小鎮投資建設和運營管理模式。雖然特色小鎮是政府推動的新型城鎮化發展載體和經濟增長空間,但一旦進入建設和招商周期,必須要加強完全市場主體形態的建設和運營管理機制的建立,從目前政府力推的特色小鎮建設PPP模式來看,政府與投資方仍然存在“兩張皮”的問題。政府應該建立以特色小鎮土地租賃方式為基礎的特許開發經營模式。政府主要負責管控好特色小鎮規劃定位、建設規劃方案與實施標准、產業招商的企業入駐審批等事項,其余完全交由特色小鎮的投資、建設、運營主體。政府可以通過較低的土地租賃價格特許給相應的投資發展商,由發展商按照政府認可的規劃建設方案和特色小鎮產業培育方向來開展建設、招商和營運。這種模式對投資發展商有更高要求,擺脫賣地型特色小鎮模式,跳出打著特色小鎮名義行房地產開發的老路。當然特色小鎮運營好了,具備了產業可持續發展能力之后,政府可以有條件地出讓部分前期租賃的土地給投資開發企業作為成本補償。這樣一來,政府可以通過與投資發展商建立以特色產業可持續發展為目標的“考核”機制,以“后補”方式將土地定向出讓給投資發展商,這既約束了投資發展商,同時也保持了相應的激勵機制。特色小鎮發展建設一定不能走房地產開發的老路,一定要走一條能夠確保產、城、人、文融合且可持續發展的新型城鎮化之路。

就全國而言,特色小鎮發展有其各自規律,既不能以計劃經濟的方式來推動,也不能以行政化的方式來實施,需要建立科學、可行、權責明確的特色小鎮治理體系,絕不能走入“特色小鎮發展與治理陷進”,那將是對資源的極大浪費。


特色小鎮的發展治理需建立科學嚴格的評估標准


特色小鎮的培育和評定需要建立科學、嚴格的評估標准和體系。在各地推動的特色小鎮培育和建設過程中,盡量實施以一年規劃報批、三年期中期、五年期終審的方式來進行評估和獎勵。以三年中期、五年終審的方式分別進行考核評估和終審驗收,並分別給予相應的獎勵。周期既不能太短,也不能太長。

首先需要考核評估特色小鎮的產業特色與特色產業。產業特色主要基於特色小鎮內部產業是否具有某種產業的集聚度,是否具有龍頭型企業,是否已形成國內外的影響力和較高的投入產出比。特色產業主要考察特色小鎮的產業在一定區域范圍內的產業特色化發展形態,是否具有特色競爭力和特色產業的品牌影響力。這可以根據不同門類的產業建立相應的指標體系。但必須要嚴格強化考核產業特色化程度和特色產業的競爭力水平。

其次是要特別評估特色小鎮的可持續發展能力。特色小鎮的產、城、人、文的融合一定是以產業為基礎。因此,特色產業發展的可持續性便是重要的考核內容。五年終審期,應該能夠從產業特色、企業運營能力、企業創新能力、產業發展容量、市場趨勢等做出基本判斷。同時也需考核生產、生活、生態、文化等相融指數,從而評估出特色小鎮的規劃、發展、運營、治理的綜合水平。

除此之外,盡管特色小鎮的發展歷程也可以有動態轉化與特色置換的可能性,但這僅僅是針對歐美老牌特色小鎮而言,他們的城鎮化早已經歷了幾十年、上百年。美國早期大量的以礦業開發、石油開發、森林工業開發等為特色的“森工小鎮”,隨著世界政治、經濟、社會、文化的巨變,經歷過大規模的普遍衰退。在新近的十多年中,一部分小鎮經由旅游、文化、創意產業的植入,重新獲得了發展,成為了新的獨具特色的小鎮,如溫泉小鎮、電影小鎮、音樂小鎮、慢生活小鎮、迪斯尼小鎮等。而中國城鎮化歷史較短,特別是我們的特色小鎮建設剛起步不久,不能先入為主地預設置換特色的命題,應該著眼於建立以中長期性特色化發展願景為主要考察周期的特色小鎮。

當然,羅馬非一日建成,建設特色小鎮也不是一朝一夕的事情。特色小鎮建設的成功與與否,也需經由歷史去檢驗。但是,面臨正在如火如荼推進的中國特色小鎮建設浪潮,為了少走彎路,不走老路,避免進入死路,我們迫切需要建立特色小鎮發展新共識,通過特色小鎮治理體系的更新和創新,推動更多地區能夠找到一條健康、可持續的特色小鎮發展之路。

  【本文作者為南京大學城市科學研究院副院長﹔本文系江蘇省社會科學研究基金項目“江蘇中小城鎮發展動力研究”部分成果,項目編號:15JD35】(2017年04月28日/人民論壇網)

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