陸銘:不理解高、低技能勞動力“互補”關系,將導致服務業供給減少,價格上升,加劇城市內部身份不均等。


中共十九大提出,要建立更加有效的區域協調發展新機制,“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化”。與之前有關城市發展的表述不一樣的是,這一次沒有明確地表示要嚴格控制超大城市人口。這一變化,是短暫的還是長久的,仍然需要時間去了解。


2015年12月中央城市工作會議提出要尊重城市發展規律,但是城市發展規律是什麼,卻一直沒有講清楚。事實上,有三個非常清晰而普遍的規律,呈現在世界城市發展的進程當中。第一,隨著經濟發展水平的提高,城市化水平也不斷提高。第二,城市人口越來越向大城市和附近的都市圈集中。第三,在一些發達國家的大城市,隨著服務業的發展,人口正在回歸中心城區。

近來中國在城市化的相關政策上出現了一些積極的調整。在土地政策上,已經開始發生明顯的變化。自從2003年以來,截至目前為止,中國把土地供應作為限制沿海地區特(超)大城市發展、並且相對鼓勵欠發達地區發展的一種政策手段。然而,前者是人口流入地,後者是人口流出地,結果導致了新增土地供應方向和人口流動方向嚴重的背離,進而引發了人口流入地房價快速上漲,而人口流出地出現大量住房庫存和新城變鬼城的現象。最近,終於在中央層面明確提出,要將建設用地指標的配置和人口流動方向一致起來。這一點可能成為房地產市場穩定發展的長效機制之一。


如果土地供應和人口流動方向一致,那麼,中國形成若幹集聚人口的城市和都市圈將更加勢不可擋。世界級的都市圈和城市群將出現在珠三角、長三角和京津冀地區,其中在核心的超大城市周圍形成以日通勤圈為大致邊界的都市圈,將只是時間早晚的問題。遺憾的是,目前的“粵港澳大灣區”等提法仍然只是在“城市群”的概念。事實上,比城市群建設更為緊迫的是,要在這些城市群內部形成若幹個和“全球城市”量級相當的以超大城市為核心的都市圈。這幾個都市圈如果要和東京都市圈對標的話,人口將超過3000萬(甚至更多),都市圈的半徑在50公裏左右,內部由密集的網絡狀的軌道交通連接,來應對人口增長帶來的用地和通勤需求。我一直呼籲中國立即啟動上海都市圈、京津冀都市圈、廣州都市圈和深圳都市圈規劃,讓超大城市和周邊其他中小城市的一體化程度進一步加強。但願這個呼籲能夠被政策制定者看到。

與城市化相關的另外一個重大變化發生在住房市場。首先,我要再次強調,中國不存在全國範圍房價普遍高的問題,而是在人口流入地土地和住房供應跟不上人口增長,相反,在人口流出地大量建設新城。這是住房供求在空間上嚴重錯配的問題,以及不同城市的房價分化問題。解決這個問題,必須五管齊下。第一,上面已經說到,要讓土地供應適應人口增長的趨勢。第二,在城市建設用地內部增加商住類用地比重,相應減少工業用地比重,既有的低密度工業用地要轉為居住用途。第三,在商住類的物業當中,要增加居住類的比重,相應減少商業地產所占比重。一部分相對利用低效的商業地產,可以轉化為居住類用途,這需要在法律和政策兩個方面做出突破。第四,在超大城市,特別是在沒有古建築保護的街區,應考慮適當放松容積率管制。第五,應增加租賃房的供給,適應相對年輕和低收入人口的住房需求。目前看來,以上五條的第五條首先獲得了突破,其他四點仍然期待加強改革力度。

一段時間以來,對於超大城市發展面臨的城市病,人們習慣性地將其歸結為“人太多”,政策制定者則習慣性地用疏散中心城區的人口作為解決問題的辦法。但是,這樣的做法卻造成了人們的居住地越來越遠離市中心,加劇了居住和就業崗位之間的“職住分離”,以及居住與公共服務之間的分離,結果是人們的通勤距離反而延長了。城市的擁堵問題,本質上是因為人們需要經過通勤與別人見面,以滿足工作或生活需要,如果不理解這一點,解決問題的思路就會從疏散人口的角度來入手,這樣的做法或者導致合理的需求被扼殺,或者是人們在滿足自己需求的時候花更多的時間和金錢在通勤上。結果,試圖解決問題的辦法,卻恰恰造成了更為嚴重的交通擁堵和相應的碳排放問題。

雄安新區的建設,也面臨類似的問題。比較理想的做法,是在雄安進行增量的建設,再根據雄安的科技之城的定位,用快速的軌道交通將雄安與北京的中關村等科技中心連接起來。如果對於雄安建設的思路,是采取疏散北京的機構(比如說高校和醫院)的做法,那麼,勢必造成兩個方面的問題。第一,至少短期內雄安的公共服務與北京存在巨大的落差,搬遷至雄安的機構相應的員工很有可能出現辭職潮,來繼續保留對於北京公共服務的享用。即便不辭職,也很可能出現孩子在北京上學,家長在雄安上班,這樣的結果或者是孩子和家長長期分居,或者是家長必須每天長途通勤上班。第二,被疏散的機構原先占用的土地和住房將出現閑置。如果拆除將面臨巨大的資源浪費,如果不拆除,則可能引入新進入的企業和人口,讓之前的疏散計劃事倍功半。

在疏散人口的導向之下,很多人的思維方式是疏散所謂“低端人口”(我反對使用這個歧視性的詞匯),所采取的手段包括提高外來人口子女入學的門檻和拆除所謂違章建築。這樣的政策思路不理解低技能勞動力和高技能勞動力之間是“互補的”,造成的結果是城市生活服務業供給減少和價格上升,老百姓的生活變得更為不便利。同時,這種狀況必然加劇在城市內部不同身份的人群之間的不均等現象。而在那些疏散人口和產業的“承接地”,是不是能夠承接得住被疏散的產業?相應的人口,相比於疏散前是不是出現了嚴重的收入下降問題?這些目前還沒有詳盡的數據,但是可以觀察到類似的現象,值得政策制定者站在全國發展的戰略高度來思考這些問題。

2017年,另外一個非常火爆的概念是特色小鎮。小城鎮的發展是先有產業,再有人口的。小城鎮發展的核心競爭力如果是當地的資源、旅遊和特色產業,那沒有問題,而如果在小城鎮發展零散分割的制造業,勢必造成低效率和大量的資源浪費。同樣道理,我尤其要提醒特色小鎮追捧者,如果不以具有特色的產業作為支撐,又不是建在大城市為核心的都市圈和城市群內部融入其產業鏈,那麼,這種建設是否有持續的動力?即使上述條件成立,假設特色小鎮可以發展1000個,每個特色小鎮容納5萬人口,1000個特色小鎮也僅僅5000萬人口,在全國人口中只是一個小小的零頭。當前的實際情況是,一些新城的建設因為規劃建設面積特別大,人口密度特別低,距離所在的主城區特別遠,大量基礎設施建設和住房缺乏需求,已經給地方政府帶來嚴重的債務負擔。指望“特色小鎮”的熱潮來消化過剩的基建和地產,不如老老實實地“尊重城市發展規律”吧。(註:本文僅代表作者觀點。2017年12月6日 上海交通大學教授 陸銘 為FT中文網撰稿)

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