鄭永年:中國大城市化的陷阱

改革開放以來,中國的城市化取得了巨大的成就。在30多年的時間裏,城市化率從改革開放初期的38%達到現在的56%左右。如果以經濟合作與發展組織(OECD)國家城市化的70%水平來計算,中國離高度城市化水平也只有14個百分點了。

 也就是說,中國用了30年左右的時間,走完了西方100多年的歷程。但是,從總體上看,中國的城市化既強勁又脆弱,城市擴張很快,但質量低下,不僅過程充滿了風險,城市現狀也充滿著巨大的不確定性。

 也正因為這樣,這些年來,越來越多人對國家的城市化現狀產生了諸多憂慮和焦慮。中共十八大前後,城市化曾經被界定為中國經濟可持續發展的其中一大來源,有關部門曾就城市化提出了諸多政策建議。無論是政府還是民間,人們對城市化本身和城市化對經濟發展的拉動作用抱有巨大的期望。不過,城市化已經逐漸在政府的議程中消失了,城市化的動力似乎已經不再。為什麽?中國城市化的動力為何不再

 要回答這個問題,首先需要看看原來城市化的思路和城市化方式產生了什麽樣的結果,簡單地說,今天的政策調整是對原來政策的一種反應。如果原來的政策不能為繼了,那麽就要進行政策調整。至少可以從如下幾個方面來檢驗原來的城市化所產生的問題。

 第一、主導原來城市化的主要是GDP主義,即單純的經濟增長。投資、貿易和消費長期以來是中國經濟增長的三駕馬車。城市化不僅創造了巨大的投資空間,而且也帶動了其他消費和貿易兩個領域。在GDP主義的指導下,在各級官員那裏,城市化就變成了簡單的蓋房子和造城市。城市化的動力和地方政府的財政收入來源有關,因為房地產是地方政府主要的收入來源。因此,各級官員大力推動城市化,很快導致了產能過剩,甚至在不少地方出現了“鬼城”現象。房地產領域的產能過剩到今天為止仍然是最嚴重的。

 第二、城市化過程中的安全等因素經常被忽視,導致城市越做越大,也越來越不安全,不斷暴露出城市的無比脆弱性來,包括天津的大爆炸、深圳的山體滑坡、雨季洪水泛濫、危樓等等,更不用說是導致民怨沸騰的霧霾現象了。

 第三、戶口制度改革沒有跟上,造成了城市的鄉村化。在今天的56%的城市人口中,持有城市戶口的人口只有40%左右,表明還有10多個百分點的城市人口是農民工或者農民。盡管他們長期在城市工作和生活,其二代也已經成長起來,但他們還沒有被整合進城市。幾乎在所有的大城市中都存在著“城中村”和城市農民的現象。

 所謂的“城中村”就是城市在快速過度擴張過程中,把原來的農村“包圍”在城市之中了,而之後又沒有解決所產生的現象。盡管經過多年的努力,“城中村”的狀況有所改善,但本質上“城中村”還是保留著農村生活方式,在就業、生活、安全等等方面存在著巨大的隱患。

 第四、城市規劃往往變成市長規劃。一般來說,中國的城市都有城市規劃。但現實中,中國的城市是最缺少城市規劃的,或者城市化根本很難根據城市規劃來進行,往往處於一種無政府狀態。這主要是因為中國城市的官僚性質,城市規劃演變成市長規劃。“一個市長、一個規劃”的情況到處存在,並且上下任市長之間沒有任何連續性,往往是下一個市長要不修正上一個市長的規劃,或者完全擱置而重來。更為嚴重的是,每一任市長的首要考量往往是GDP增長,而非城市規劃意義上的城市化。

 所以,城市的一些基礎設施建了拆,拆了建,結果所謂的GDP上去了,城市搞得越來越糟糕。更為嚴重的是,在一些城市,拆和建的過程中包含了巨大的工程腐敗,因為很多市長必須通過搞市政工程才能找到腐敗的機會。

 第五,城市的行政化和官僚化導致專業人才的缺失。在世界範圍內,只有中國的城市是有行政級別的,中國有首都、直轄市、省級(會)城市、半省級城市、地區級城市、縣級城市、鄉鎮等等。而且,在一個城市內部又分成多級政府行政級別,基本上都是三級政府、四級管理。

 新加坡500多萬人口,但只有一級政府,即使算上市鎮理事會,充其量一級半政府;但人口不到200萬甚至更少的中國城市則是三級政府、四級管理。而且,城市內部幾乎大部分組織包括學校、醫院、國有企業等都有行政級別。這種高度官僚化的城市制度,導致城市專業主義的低度化,因為專業主義和官僚主義經常處於直接的對立狀態。

 一個城市的文明有待於專業主義的充分發揮,但中國的專業主義(例如城市規劃)必須屈服於官僚主義(市長規劃)。中國的城市即使硬件建設不錯了,但軟件(城市管理)遠遠跟不上,最主要原因就是專業主義沒有多少生存空間。

 除這些問題之外,還有幾個重要的現象或者不言自明的政策議程一直不僅被忽視,仍在流行,主導著今天中國的城市化。這些現象不僅在阻礙城市化向深度發展,而且甚至在促成城市化走上錯誤的方向。


還沒有停止的大城市化現象


在種種現象中,最主要的就是大城市化。大城市化又包括兩種趨向,一是單個城市的趨大化,二是大城市群的建設。城市趨大化已經造成了中國的超大城市,即一線城市,北京、上海、廣州和深圳等人口已經超過了2000萬,並且還沒有停止的跡象,仍在繼續增大。如果不做城市體制改革,這些超大城市還會繼續增大,直至最後大危機的爆發。

 如果超大城市是失去控制能力造成的,那麽特大城市群建設則是有關部門主動規劃的,已經規劃包括京津冀、長三角、珠三角等十大城市群,並把十大城市群視為是中國城市化的主體形態。我們把這兩方面合稱為“大城市化”。

 大城市化帶來怎樣的結果呢?首先要考量的是其所能帶來的正面積極的結果,因為這是城市化規劃部門的理性之所在。這裏最主要的是大城市化所能帶來的經濟發展和GDP增長。從經濟學意義上,城市化可以帶來GDP和經濟效益,這很容易理解。GDP就是經濟活動交易,交易越多,GDP就越高。因此,城市的GDP必然遠遠高於農村,因為農村家庭基本上是一個自足的單元,但城市居民必須通過經濟交易才能進行正常生活。

 城市越大,交易量就越多,GDP就越高。同時,無論是單個城市還是城市群的建設,從工程學意義上來說,也變得可以。無論是城市內部的交通還是城市之間的互聯互通(城市群)技術上不難解決。這一過程也創造經濟活動。

 問題在於,這種城市化考量僅僅只是經濟學和工程學的考量,而較少甚至完全忽視了社會、政治和環保等方面的考量。在缺少對社會、政治和環保等因素的考量下進行的大城市化,最終必然會導致巨大的災難。這種災難性現在沒有人可以計算出來,也沒有人可以預測,但最終還是會出現。

 第一,優質資源高度集中在大城市,拖累了國家區域經濟的均衡和可持續發展。即使在改革開放之前,優質資源也是集中在這些大城市的。多年來,人們希望通過擴大內需來實現可持續的經濟發展,但在優質資源集中在幾個大城市的情況下,內需社會很難再全國範圍內建立起來。如同社會群體,中國的城市也呈現出強者愈強、富者愈富、弱者愈弱、窮者越窮的局面。這個局面不改變,國家的發展必然是畸形的。

 第二,如果城市結構因素不變,其他方面的社會變革和改革會變得很困難,甚至不可能。今天,中國在醫療、教育、公共住房等方面的改革都遇到了瓶頸,因為改革都過於側重這些領域的微觀面,而忽視了城市結構問題。例如,如果只有北京擁有中國最好的醫院和學校(從幼兒園到大學),全國各地的人群還是會蜂擁而至,不管怎麽樣的政策都難於阻擋人群流入北京,也難以把已經進入城市的人口驅離。只有把優質資源分散化之後,這種情況才能得到徹底的改變。

 第三,大城市化產生巨大的負面社會政治效應。一些大城市越來越富裕,而越來越多的城市則出現貧窮化的趨勢。在很大程度上說,現在已經儼然形成了“農村包圍城市、小城鎮包圍大城市”之勢。如果中小城市繼續被忽視,那麽它們必然成為中國民粹主義的基地。西方現在所盛行的民粹主義並非來自大城市,而是來自中小城市,尤其是城鎮,因為中小城市和城鎮一直被忽視。

 再者,城市越大,執政黨、政府和社會、人民的不信任感就越深層。社會對政府的信任來自政府所能提供的0公共服務。提供公共服務需要城市規模,城市過小,公共服務就很難提供。但是如果城市過大,政府更難提供有效的公共服務。這些年來,中國很多城市出現反PX和建立垃圾處理工廠的社會運動。實際上,中國大多城市被垃圾所包圍,並且已經到了很危險的程度,建設垃圾處理工廠是當務之急。但因為社會不信任政府,政府很難作為。這樣下去,城市肯定會發生生態危機的。

 第四,更為嚴峻的是,就國際政治來說,城市過大往往對國家造成不安全。對國際環境的變化,人們必須具有現實主義的思考。盡管今天和平是大趨勢,但很難排除戰爭的可能性。現代戰爭對城市的摧毀能力越來越強。毛澤東時代搞“三線計劃”就是為了戰備。當時政府把工業能力分散到地方,尤其是內地。毛澤東想把中國的各個地方建設成能夠“自給自足”的單元,以防戰爭的爆發。現在的形勢不同了,但並不是說城市化不需要考慮戰爭狀態了。

 很簡單,美國如果華盛頓特區、紐約和洛杉磯等城市被轟炸掉,美國的整個體系不會有什麽大問題。但如果北京、上海、廣州和深圳這些一線城市被炸掉,那麽整個國家就要完蛋。同樣,日本的東京一完蛋,整個國家就完蛋;韓國的首爾一完蛋,整個國家就完蛋。這是資源高度集中的劣勢與缺陷。在變幻莫測的國際環境中,中國的城市化必須考慮到國家安全問題,否則就會鑄成大錯。

 作者是新加坡國立大學東亞研究所所長(愛思想網站 2017-03-07)

Views: 8

Comment

You need to be a member of Iconada.tv 愛墾 網 to add comments!

Join Iconada.tv 愛墾 網

愛墾網 是文化創意人的窩;自2009年7月以來,一直在挺文化創意人和他們的創作、珍藏。As home to the cultural creative community, iconada.tv supports creators since July, 2009.

Videos

  • Add Videos
  • View All

Members