周魯耀周功滿:從開發區到特色小鎮:區域開發模式的新變化(上)

周魯耀,浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心副主任,副教授

周功滿,浙江師範大學法政學院副教授 

摘要:改革開放以來,開發區以及各類新城、新區、特區已經成為拉動中國經濟增長的主要力量,“開發區”體制也成為地方政府治理模式的重要組成部分。開發區模式創造了顯著的經濟績效,但同樣也面臨土地供應、公共服務、廉政風險等多方面壓力,隨著中國經濟調速換擋,開發區治理模式繼續轉型。浙江省“特色小鎮”創建中的諸多做法則能夠對於開發區治理模式中存在的困難與問題很好的回應,一定程度上是開發區治理模式在經濟社會發展達到一定高度之後的突圍轉型,其經驗可以作為未來開發區模式轉型升級之借鑒。

 

1 “開發區”治理模式的形成及轉型壓力

 

開發區以及各類新城、新區、特區已經成為拉動中國經濟增長的主要力量。據商務部的統計,2014年僅215家國家經濟技術開發區與115家國家高新區就國家級開發區累計實現地區生產總值14.25萬億元,占全國地區生產總值比重達到22.5%,其中第二產業增加值約10萬億元占全國的比重高達36.7%,而且這一比例還在持續提高[1]。如果算上大大小小的省、市乃至縣、鄉鎮級開發區,所占比重則更加驚人。開發區的興起構成了中國經濟成長的關鍵版圖,其依托的“開發區治理模式”也構成了我國治理體系中一個重要的組成部分,尤其對地方政府行政架構及權力運作模式都產生了深刻影響。 

從世界範圍內來看,興建開發區是新興國家實現快速工業化和城市化的重要路徑。“開發區”與舊有經濟和政治體系相對區隔,可以先行建成相對完善的物質基礎設施以及更加有效的產權保護制度,並構建一種更加穩定、可預期的政企關系[2]。而且開發區通常會成為制度改革和創新的先發區域並享受到財政、稅收、土地等方面的政策優惠,使之能夠形成“制度創新——發展紅利”的租金激勵結構[3],推動園區內資源的高效配置。 

我國開發區建設始於自1984年,迄今已經演變成為一個種類繁多、規模龐大的體系,目前我國已批準建立各類國家級開發區496家,包括國家經濟技術開發區219家、國家高新技術產業開發區129家、保稅區13家、邊境經濟合作區15家、出口加工區63家,以及旅遊度假區等其他類型的國家開發區57家[4]。而各地以工業園區、產業園區、高教園區、旅遊度假區乃至新區、新城等名義開發的開發區項目則是名目繁多,其中僅列入《中國開發區審核公告目錄》(2006年版)的各類省級開發區總量超過1346家,目前新一輪的《中國開發區審核公告目錄》目前正在修訂之中,具體的數量可能還會進一步增加。 

自開發區設立以來,我國開發區管理體制經歷了多次調整變化,並且形成了多種模式。但共性特征是市場機制與政府主導同時存在[5],其中根據政府對開發區運行的介入強度又可以有多種類型的劃分[6]。其中,“管委會-公司”的組織架構、“項目制”運作的常態化、“土地-財政-金融”三位一體的經營模式,是我國開發區體制最典型的特征。 

開發區模式在經濟績效方面具有極大的優勢,但同樣也面臨著一系列的深層次困境。開發區在目前面臨的困境,雖然主要表現為產業困境、經濟困境,但本質上是以開發區帶動經濟發展的這種治理模式面臨著轉型挑戰。隨著中國城市土地的高強度開發,土地供應瓶頸凸顯;傳統上開發區主要承載了經濟發展功能,隨著開發區逐步市區化,公共服務不足矛盾突出;與此同時,兼具政府與企業雙重身份在便於權力擴張和資源整合的同時,也導致控權機制弱化,開發區成為腐敗高發區。

 

2“特色小鎮”:對開發區模式的超越

 

“特色小鎮”的名稱並非浙江省首先提出,北京、雲南、廣西等省市之前都曾提出過建設“特色小鎮”或類似的概念。早在2011年5月,雲南省人民政府出台了《關於加快推進特色小鎮建設的意見》。但這一時期的特色小鎮,基本上還是以“建制鎮”為發展依托,把特色小鎮作為推動農村工業化、農業現代化,構建合理城鎮體系的組成部分[7]。實際上,直到今天,仍然有不少地方小城鎮建設、城鄉一體化建設等政策性文件中使用“特色小鎮”的概念。因而,當浙江省“特色小鎮”的提法拋出之後,學界仍存在著一個認識上的逐步深化過程,很多學者仍偏向於從“新型城鎮化”、“產業集聚區”等方向來對其進行解讀闡釋[8]。 

但實際上浙江省“特色小鎮”建設具有獨一無二的內涵:特色小鎮“非鎮非區”,不是行政區劃單元上的一個鎮,也不是產業園區的一個區,而是融合產業、文化、旅遊、社區功能的創新創業發展平台[9]。這使得浙江省“特色小鎮”建設超越了行政區劃的範疇,也超越了通常意義上產業發展的範疇,其本質上是對特定空間內各類生產要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用,是對政企關系、政社關系的一次重新定義,也是對區域治理模式的一次全新探索。從這意義上講,浙江“特色小鎮”的建設開創了一種新型的地方政府治理模式,尤其在中國經濟步入調整期、傳統開發模式出現疲態的情況下,“特色小鎮”以其對政府公共服務、產業資本及社會元素的全新組合,激蕩出地方社會經濟發展的新型驅動力。

 

2.1“特色小鎮”是對治理要素的統合利用

 

浙江省特色小鎮的區域位置與面積設置與開發區有著顯著的區別:從浙江省第一、二批78個特色小鎮的區位分布來看,多數位於城市中心區域或毗鄰城市中心區域,這一情況在杭州、寧波等中心城市表現的更為突出。而《浙江省人民政府關於加快特色小鎮規劃建設的指導意見》(以下簡稱指導意見)中對於特色小鎮“總面積3平方公裏左右、核心區面積1平方公裏左右”的規定,也使特色小鎮不可能像過去開發區建設一樣采用“攤大餅”的方式,通過粗放型經營推高經濟總量。實際上《指導意見》中明確要求把小鎮建設成為A級景區,根本的目的不僅僅在於強調發展旅遊產業,更重要的是借助於這種方式打破傳統產業之間的隔閡,形成資本、文化、人才、產業等要素的重新組合,並在這種重新組合中不斷創造出新的機會、激發出新的動能。特色小鎮的“特”,必須從創新中尋求、從資源優化重組中尋求,最重形成自身的競爭優勢。從這個意義上看,特色小鎮戰略是真正意義上的“底層要素創新”,為兩創工作提供了堅實的基礎,同時也有力破解了傳統開發區模式遭遇的“土地瓶頸”。

 

2.2“特色小鎮”能夠有效回應多元化公共服務訴求

 

開發區模式秉持的是一種典型的發展型政府邏輯,經濟成長指標是開發區管理機構的中心任務,其公共政策難以反映、平衡日以多元化群體的差異化訴求,甚至會產生弱勢群體權益從屬於地方財政收益等情形[10]。“特色小鎮”建設則把企業、創業人員、旅遊者、本地居民等不同群體、不同層次公共服務需求融為一體,相互補強和增進。而且這種公共服務的增加,並非以犧牲特定領域、特定群體的利益為代價,而是能夠更好的滿足不同群體的差異化需求,提供了多層次、多元化的公共服務供給。從這個意義上講,“特色小鎮”治理模式同時也是踐行了公共服務服務的“供給側”改革。 

更為重要的是,特色小鎮戰略實現了經濟發展成就迅速轉向社會建設成果。使得全體社會民眾可以更快的分享經濟、產業成長帶來的好處,這超越了簡單經濟指標累加的發展模式,真正把經濟成長的數字顯化為社會民眾可以方便感知、受益,真正從居住者、創業者、旅遊者層面實現了“人本”意義上的產城融合。

 

2.3特色小鎮理順了政府、市場與社會的關系

 

“特色小鎮”既不是一級建制行政層級,也不是獨立於既有行政體系之外的“開發區”,這使得“小鎮”能夠更好的發揮其聯結政府、市場與社會的紐帶功能。“開發區”模式下“管委會-公司”的組織架構使政府能夠有效整合、動員各類經濟要素,在這個過程中政府是引領者,而其他市場和社會主體是跟隨者,市場機制服從於政治機制[11];但“特色小鎮”則是聚合政府、市場與社會資源的空間與平台,政府資源能夠利用“小鎮”作為載體與市場、社會資源實現更好的協同合作。政府不再直接介入大規模的建設與投融資工程,而是回歸公共服務、制度保障以及環境改善這些公共性職能,也不再同時具有“政府”與“企業”的雙重身份,政府“公權力”與市場“私行為”能夠得到有效區隔,進而也大大降低了權力濫用的風險。

 

2.4“特色小鎮”能夠形成有效問責機制

 

問責是公共權力運行閉合鏈條中至關重要的一環,也是促進政府績效持續提升的重要手段[12]。但由於類似區域開發工程往往涉及多元要素,責任鏈條不夠清晰,尤其我國對決策權的問責目前仍缺少有效手段的情況下[13],“審批制”的園區設立模式往往存在責任虛置的問題。“特色小鎮”建設則用“創建制”代替傳統的審批制。《指導意見》中明確規定,特色小鎮的創建要通過“自願申報、分批審核、年度考核、驗收命名”的流程,且在省配套獎勵措施上還規定一旦考核沒有達標,不但會追回還將“倒扣”。下屬各地級市出台的配套政策中,基本上也都做了類似的規定。“寬進嚴定”、“能進能出”的原則,以及公示考核的流程都保證“特色小鎮”創建並非一勞永逸的過程。從實際運行情況來看,2016年對首批列入“特色小鎮”培育名單的項目中已經有了被“降級”的案例,這也反映了相關制度在操作上的實效性。另一方面看,《指導意見》中對於特色小鎮培育周期的規定,以及驗收通過後予以“掛牌認定”的處理方式,也反映出“特色小鎮”相比於開發區,不僅僅是區域治理的過程,更是一個具有價值導向的治理目標,並能夠以此來評判“特色小鎮”創建工作的具體成效。 

從2015年推出“特色小鎮”以來,浙江省先後進行了兩批共79個省級特色小鎮的認定工作。雖然仍然還處於試點的階段,但其效果已經逐漸展現,尤其是作為一種新型的地方政府治理模式,其呈現出的諸多做法對於開發區治理模式中存在的困難與問題能夠很好的回應;並可能代表今後一段時期取代開發區模式的中國地方政府治理模式轉型取向。 

其在新型政府、企業、社會關系構建、政府考核與激勵方式轉變等方面所采取的系列創新舉措,也將為未來一段時期和諧發展、持續增長的新動力。

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