吳兆禮:美國“新絲綢之路”計劃探析 上

[內容提要]2011年7月,美國提出構築以阿富汗為樞紐,將南亞、中亞與西亞連接起來,以實現“能源南下”、“商品北上”的“新絲綢之路”計劃。這表明,美國的阿富汗戰略發生轉變,從註重北約的作用並奉行軍事第一、經濟第二,過渡為倚重地區國家並以經濟社會發展為重點。這一轉變既是迫於美國面臨國內經濟增長乏力、民眾厭戰情緒上升的壓力,也是阿富汗局勢及美全球戰略調整、戰略重心東移的客觀需要。“新絲綢之路”計劃目前尚在探討階段,其實施將面臨許多不確定因素及地區局勢動蕩的挑戰。

2011年7月,美國國務卿希拉裏•克林頓在印度參加第二次美印戰略對話期間第一次明確提出“新絲綢之路”計劃。隨後,該計劃被緊鑼密鼓地擺上國際議事日程。2011年9月聯合國大會期間召開的“‘新絲綢之路’部長會議”、11月的阿富汗問題伊斯坦布爾會議、12月的阿富汗問題波恩會議,以及2012年5月的美國芝加哥北約峰會,其中的一項重要議題就是“新絲綢之路”計劃,可見美國對“新絲綢之路”計劃的重視程度。那麽,美國拋出“新絲綢之路”計劃的背景是什麽?“新絲綢之路”計劃的最終目標是什麽?美國推動該計劃將面臨哪些挑戰?本文將圍繞以上三個問題,對美國的“新絲綢之路”計劃進行梳理與分析。


一、美國拋出“新絲綢之路”計劃的背景


出台“新絲綢之路”計劃是美國對阿富汗戰略轉型的重要標志,表明美國對阿戰略已從註重北約的作用並奉行軍事第一、經濟第二,過渡為倚重地區國家並以經濟社會發展為重點。美國“新絲綢之路”計劃的提出既有美國國內因素的推動,也是阿富汗局勢及美國全球戰略重心轉移的客觀要求。從美國國內背景看,美國經濟覆蘇前景堪憂,民眾厭戰情緒上升,代價高昂的反恐戰爭難以為繼,奧巴馬政府面臨巨大壓力。具體論之,則可分為三方面。首先是維持高額戰爭開銷對於美國經濟覆蘇產生極大的消極作用,久拖未決的阿富汗戰爭讓美國財政難以為繼。2011年3月美國國會研究機構(CRS)報告指出,自“9•11”以來,美國在軍事行動中共投入1.283萬億美元,其中4444億美元用於對阿富汗的軍事行動,約占美國全部戰爭開支的35%;2012財年針對阿富汗的軍事行動約需要1137億美元。沃森國際問題研究所2011年6月發布的報告則認為,按2011年的美元定值計算,美國聯邦政府在阿戰中已支出的戰爭費用在2.3萬億-2.6萬億美元之間,遠遠高於官方數字。如果加上美國為退伍軍人承擔的費用、未來作戰的可能開銷以及退伍軍人及其家人的社會成本,這一數字將高達3.7萬億-4.4萬億美元。

其次是民眾厭戰情緒和反戰呼聲上升。在2001年10月美國發動反恐戰爭之初,民意調查顯示有88%的美國民眾認為美國出兵阿富汗是正確的選擇。至2011年5月,仍有58%的人認為美國的反恐戰爭並不是一個錯誤。但皮尤研究中心2011年6月21日公布的民調結果顯示,56%的受訪者希望美國盡快從阿富汗撤軍,只有39%的人支持美軍繼續駐紮阿富汗直至阿境內安全形勢穩定。民眾厭戰情緒上升的主要原因,除美國國內經濟增長乏力和就業狀況不佳以外,美軍死傷人數逐年增加也是一個重要因素。據五角大樓統計,自阿富汗戰爭開始至2012年5月10日,共有1845名美軍士兵在阿富汗陣亡,如果包括與阿富汗戰爭相關的其他地區的陣亡士兵,則達1959人。

第三是奧巴馬面臨換屆選舉的壓力。為盡快擺脫阿富汗戰爭泥潭,奧巴馬於2011年6月22日正式宣布從阿富汗撤軍的“三步走”安排,緊接著於7月就拋出“新絲綢之路”計劃,謀劃“後撤軍時代”的阿富汗及地區秩序安排,一來為彰顯其在安全議題方面的政績,二來也為兌現其當初的撤軍承諾,以利於其謀求競選連任。

從阿富汗局勢看,安全與社會環境不容樂觀,反美主義盛行,北約聯軍內部出現矛盾。2001年“9•11事件”後,美出兵阿富汗,發動了針對“基地”組織的反恐戰爭。美希望通過武力摧毀“基地”組織,削弱塔利班勢力,建立阿民主政權。然而十年後,盡管反恐取得了一定成效,但並沒有有效解決阿富汗問題,阿重建之路仍然困難重重。經濟上,經過多年戰亂,阿富汗以農牧業為主的經濟遭到嚴重破壞,目前已經淪為世界上最不發達的國家之一。據國際貨幣基金組織(IMF)2011年4月發布的數據,2010年阿國內生產總值只有156億美元,在184個成員中排名第108位,人均GDP只有517美元,位列第169。戰亂導致阿富汗國內生產、生活物資匱乏,有600多萬人流亡國外,淪為難民。

美國雖投入一定資源用於阿富汗經濟重建與人道主義項目,但與反恐戰爭的軍事投入相比反差巨大。美國在阿富汗的戰爭支出,有近94%(4162億美元)用於直接軍事行動,而通過美國國際開發署提供給阿富汗的援助只有251億美元,約為全部費用的6%左右。這給阿富汗及整個地區的民眾留下了美國“只反恐不顧民生”的負面形象。

安全上,阿富汗目前形勢仍不樂觀。2010年12月15日,國際紅十字會在新聞發布會上稱,塔利班政權被推翻9年後,阿富汗安全形勢出現了最糟糕的狀況。據聯合國報告顯示,由於阿富汗南部和東南部沖突加劇,2011年上半年阿富汗平民的死亡人數達到1462人,同比上升了15%,其中大部分平民死於塔利班與北約聯軍的交戰和美軍空襲,阿富汗政府及民眾與北約的矛盾增加。卡爾紮伊政府對北約隨意發動空襲強烈不滿,而民眾也越來越將北約視為“麻煩制造者”而不是“問題解決者”。與此同時,北約聯軍內部矛盾上升。十年反恐戰爭經濟代價巨大,巨額耗費已經使許多北約成員國視阿富汗為包袱,一些北約成員國在阿富汗問題上的立場出現變化。

以上因素促使美國從單純註重軍事戰略、依靠自身和少數北約成員,轉變為軍事戰略與經濟戰略並重,並開始借助地區國家的力量實施其“非軍事戰略”。美國倡議的“新絲綢之路”計劃,就是這種戰略轉變的關鍵一步。

美國全球戰略調整、戰略重心轉移是其提出“新絲綢之路”計劃的另一個重要背景。自“9•11”以來,美國的戰略重心基本上集中於伊拉克戰爭和阿富汗反恐戰爭,因此在某種程度上忽視了東亞與東南亞地區。在美國忙於反恐的十年裏,亞太地區悄然崛起為世界上最具活力的地區。在經濟與政治兩個層面,世界力量中心從西方轉移至東方。為了應對國際格局的新變化,美國開始逐步將戰略重心從伊拉克和阿富汗轉移到經濟上充滿活力的亞太地區。有學者甚至認為,推出“新絲綢之路”計劃是美國體面退出阿富汗的戰略選擇。

 

二、美國實施“新絲綢之路”計劃的目標訴求

 

“新絲綢之路”計劃的主旨有三。第一,在美國全球戰略調整的大背景下,保證“後撤軍時代”的阿富汗穩定。美國已經逐步認識到,與短期和不固定的經濟與軍事援助相比,阿富汗更需要擁有自身“造血”功能以獲得經濟的可持續發展。美國希望通過“從援助到貿易的轉變”,促進阿富汗經濟社會的內在發展。美國國務卿希拉裏明確表示,阿富汗需要一個不依賴國際援助的可持續性經濟。

第二,推動地區國家間合作,改善地區安全現狀。美國將阿富汗的未來系於地區內國家甚至跨地區國家之間的合作。美國構築“新絲綢之路”,意即通過“經貿與過境”組成的經濟鏈條,使整個地區形成一個經濟利益共同體,從而達到利用經濟利益影響地區國家間政治關系的目的。“新絲綢之路”為地區國家尤其是印度、巴基斯坦與阿富汗三個主要國家之間的合作與彼此關系的改善與發展提供了一個新平台。有印度學者指出,“經濟利益將有助於確保地區內國家在發展的過程中成為利益相關方,而不是成為新地緣政治博弈的掮客”。印度與巴基斯坦是美國實施“新絲綢之路”計劃的兩個關鍵國家。美國在阿富汗的成功取決於印巴關系的改善,而“新絲綢之路”計劃既為印巴兩國的合作提供了一個新架構,也為美國“管理”兩國之間的危機提供了另一種更加巧妙的途徑。

第三,主導地區發展進程,保持並強化美國對該地區的影響,弱化俄羅斯和中國的影響。美國一方面希望體面地從阿富汗撤出,另一方面又不想放棄在阿富汗以及中亞甚至西亞地區的利益,希望通過調整對阿富汗戰略,即從“重軍事輕經濟”調整為以經濟社會發展為主,發揮美國在地區發展進程中的主導作用,從而保持並加強其對南亞以及中亞地區的影響,並弱化俄羅斯的影響。阿富汗曾是俄羅斯的傳統影響範圍,盡管美國反恐戰爭期間俄羅斯在阿富汗的作用與影響被削弱,但俄仍對阿富汗保持持續關註,並積極參與阿富汗重建進程。可以說,美國實施“新絲綢之路”計劃,短期內有求於俄羅斯的參與和支持,但從長遠看,可以削弱中亞和西亞國家與俄羅斯的政治與經濟聯系,從而達到削弱俄羅斯對其傳統地區影響的目標。此外,“新絲綢之路”計劃的最終目標是在中國的西部、西南部和南部構築一條由美國主導的經濟與能源通道,這可以一定程度上限制中國對這一地區(中亞、南亞和東南亞)的影響力,尤其是限制中國對這些地區的地緣經濟影響。而且,美國的計劃還可以分化上海合作組織的凝聚力,逐漸強化美國在這一地區的主導權。

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